III SAB/Wr 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 I. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr [...] oddalił skargę M.P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] r. M.P. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Wniosek obejmował m.in. deklarację realizacji w gospodarstwie pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne". Złożony wniosek nie zawierał m.in. zgłoszenia, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Organ I instancji wezwał więc skarżącego do usunięcia braków. W wezwaniu zawarł pouczenie, że w przypadku nieusunięcia wskazanych braków wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r. Skarżący uzupełnił braki wniosku osobiście, a w dniu [...] r. złożył kopię zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym, opatrzoną datą [...] r. Pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpatrzenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wskazał, że zgłoszenie podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym dostarczone przez skarżącego nie funkcjonowało w obiegu prawnym w czasie, kiedy skarżący złożył wniosek o dopłaty rolnośrodowiskowe. W tym bowiem czasie obowiązywała ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.), na podstawie której obowiązywał inny wzór zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym FZ-01/04 i takie zgłoszenie powinno zostać dostarczone jako załącznik do wniosku rolnośrodowiskowego zgodnie z ww. § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego organ uznał, że przedłożone zgłoszenie nie stanowiło uzupełnienia podania i zadecydował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a. W dniu [...] r. skarżący złożył do Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zażalenie na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wskazując, iż organ nie dokonał w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 żadnych czynności. Postanowieniem z dnia [...] r. organ drugiej instancji działając na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. uznał zażalenie skarżącego za bezzasadne. Uzasadniając podał, że niezłożenie wymaganego przepisami zgłoszenia, w terminie wskazanym w wezwaniu, musiało skutkować pozostawieniem pisma bez rozpoznania, zaś złożone w dniu [...] r. przez skarżącego zgłoszenie podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym na druku, który został wprowadzony na podstawie ustawy obowiązującej od dnia 7 sierpnia 2009 r., a podpisany przez skarżącego w dniu [...] r., nie mógł konwalidować braków wniosku. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawienie podania bez rozpoznania jest dopuszczalne w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Takim wymogiem jest, wynikająca z § 19 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powinność producenta rolnego, dołączenia do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania, kopii zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym, do upoważnionej jednostki certyfikującej lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. Z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym (mającym zastosowanie w sprawie). WSA wywiódł, że producent zamierzający podjąć działalność w zakresie rolnictwa ekologicznego zgłasza zamiar prowadzenia takiej działalności wybranej upoważnionej jednostce certyfikującej i wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, z zastrzeżeniem art. 7. Zgłoszenia dokonuje się na formularzu opracowanym przez Głównego Inspektora, zawierającym informacje określone w załączniku IV do rozporządzenia, o którym mowa w art. 1 pkt 1. W niniejszej sprawie skarżący uzupełniając sporny wniosek dołączył kopię zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym na wzorze oznaczonym F-7/PG-GNR-03 wydanie 3 z dnia 28 sierpnia 2009 r. podpisanym datą [...] r. Wzór ten został opracowany na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975), która weszła w życie w dniu 7 sierpnia 2009 r. i nie obowiązywała w dacie zgłaszania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Zgłoszenie podjęcia działalności ekologicznej dostarczone przez skarżącego podpisane datą [...] r. nie funkcjonowało w obiegu prawnym w maju 2009 r. W czasie, kiedy skarżący złożył sporny wniosek obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.). W tym czasie obowiązywał też inny wzór zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym FZ-01/04. Sąd orzekający w tej sprawie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że uzupełnienie braków spornego wniosku zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powinno nastąpić przez dostarczenie wzoru zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym, który obowiązywał w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to jest w dniu [...] r. Organ I instancji był więc uprawniony do wezwania o uzupełnienie tego braku, z pouczeniem o możliwości pozostawienia podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., co też uczynił. Za bez znaczenia Sąd I instancji uznał okoliczność, że wniosek skarżącego o dopłaty rolnośrodowiskowe obejmował nie tylko pakiet 2 rolnictwo ekologiczne, ale także pakiet 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone, do którego to pakietu wymogi określone w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie miały zastosowania, wobec czego ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpoznania może dotyczyć tylko jego części obejmującego pakiet 2. Według Sądu oba te pakiety były przedmiotem jednego wniosku (podania) skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, który w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. został poddany ocenie zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożony przez skarżącego w dniu [...] r. był pierwszym wnioskiem rozpoczynającym uczestnictwo w działaniu "Program rolnośrodowiskowy" a rozporządzenie rolnośrodowiskowe dokładnie precyzuje dokument wymagany w przypadku realizacji pakietu rolnośrodowiskowego, jakim jest kopia zgłoszenia podjęcia działalności w rolnictwie ekologicznym, który to dokument skarżący był obowiązany dołączyć do wniosku o dopłaty rolnośrodowiskowe z dnia [...] r. Z tego powodu § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miał zastosowanie do wniosku skarżącego. Według WSA powoływanie się skarżącego na inne postępowania toczące się w analogicznych sprawach, w których nie wzywano strony do przedłożenia kopii zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem każda ze spraw administracyjnych jest rozpatrywana indywidualnie. Okoliczności, mimo pozornego podobieństwa mogą się różnić w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie nie doszło według Sądu również do naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę znanej organowi z urzędu okoliczności, że wniosek skarżącego jest szóstym, a nie pierwszym wnioskiem realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżący składając wniosek w dniu [...] r. po raz kolejny przystąpił bowiem do realizacji nowego pięcioletniego zobowiązania, realizowanego w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", a nie poprzedniego działania "Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i nakazanie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR we W. wydanie decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i nakazanie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR we W. wydanie decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 w części dotyczącej pakietu "ekstensywne trwałe użytki zielone" w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku, a w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. uchylił wyrok I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wskazał, iż słuszny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak wskazania ustalonego stanu faktycznego sprawy na dzień orzekania przez Sąd I instancji. Dalej sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący kierował do organu I instancji różne pisma w związku z wydanym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ponadto skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, a na postanowienie organu I instancji oddalające ten wniosek złożył zażalenie. Z treści znajdujących się w tych aktach dokumentów nie wynika jaki był dalszy bieg czynności podejmowanych w sprawie w związku ze złożonym zażaleniem skarżącego. Jednocześnie z akt tych wynika, iż skarżący podejmował stosowne czynności prawne warunkujące wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji w związku z pozostawieniem przez ten organ jego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, bez rozpatrzenia. Dalej Sąd wskazał na rozbieżności w orzecznictwie, wskazując, że przychyla się do poglądu, iż w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. interes wnoszącego podanie jest chroniony przed bezpodstawnym pozostawieniem podania bez rozpoznania skargą na bezczynność organu (glosa W. Tarasa). Ponadto podniósł, że wprawdzie Sąd I instancji trafnie uznał, że rozpoznanie skargi na bezczynność organu wymaga oceny czy prawidłowo został zastosowany przez organ tryb z art. 64 § 2 k.p.a., jednakże, jak dalej podkreślił, taka ocena nie może nie obejmować tego jaki jest aktualny przebieg postępowania w sprawie. W ocenie NSA, Sąd I instancji w motywach wyroku nie odniósł się w ogóle do kwestii związanej z podjęciem przez skarżącego działań prawnych dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków wniosku. W szczególności nie wyjaśniono czy w tym zakresie zostały podjęte akty lub czynności przez organ II instancji, które mogłyby mieć wpływ na ocenę zarzutu o bezczynności organu I instancji. Ta kwestia wymaga więc wyjaśnienia przez Sąd I instancji. W sytuacji zaś gdy Sąd uzna, że działania te zostały wstrzymane, należy odnieść się do kwestii zasadniczej, a mianowicie tego czy organ I instancji prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. do wzywania o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez załączenie stosownego dokumentu. Zdaniem NSA, stanowisko Sądu I instancji co do tego, że dołączenie do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych – w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania – kopii zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekonomicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) do upoważnionej jednostki certyfikującej lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jest prawidłowe. Jest to bowiem wymóg formalny wniosku przewidziany przepisami prawa w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać, że ww. obowiązek dołączenia do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej kopii zgłoszenia dokumentu określonego w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnosi się wyłącznie do pierwszego wniosku w ogóle w ramach danego pakietu, a nie dotyczy pierwszych wniosków w ramach nowego planu rolnośrodowiskowego. Zawarte w § 19 ust. 1 tego rozporządzenia sformułowanie "pierwszej płatności rolnośrodowiskowej" należy odnieść do płatności, o której stanowi § 1 tego aktu prawnego, a więc płatności związanej z działaniami "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jeżeli jest to pierwszy wniosek o płatność złożony w ramach tak rozumianego działania, to obowiązek złożenia do wniosku dokumentu określonego w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi wymóg formalny wniosku o płatność określony przepisami szczególnymi. Inną kwestią jest to, czy skierowanie do skarżącego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. dotyczące uzupełnienia ww. braku wniosku było prawidłowe. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że wezwanie tego rodzaju powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa. W sytuacji gdy brak dotyczy złożenia stosownego dokumentu szczegółowo określonego w przepisie prawa, to nie można uznać za prawidłowe tego rodzaju wezwanie, które jedynie wskazuje na dany przepis lecz nie przywołuje jego treści wprost lub nie opisuje nałożonego przez przepis prawa obowiązku w sposób czytelny i zrozumiały dla jego odbiorcy. W ocenie NSA - wbrew stanowisku Sądu I instancji nie sposób uznać, że wezwanie skierowane do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odpowiadało powyższym standardom, zważywszy na skutek prawny jaki wywołuje niewykonanie tego obowiązku przez adresata wezwania. Nie można uznać, jak przyjął to Sąd I instancji, że organ I instancji w wezwaniu z dnia 27 listopada 2009 r. określił obowiązek zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, skoro wezwanie to sformułowano: "pkt 8. Nie dołączono kopii zgłoszenia do jednostki certyfikującej (§ 19 ust. 1 pkt 1 Roz. MRiRW z dnia 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.)". Tego rodzaju treść wezwania mogła zrodzić wątpliwości jakiego rodzaju dokument należy złożyć. W tym miejscu NSA podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, że tryb z art. 64 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy wnoszący podanie nie uzupełnił braków formalnych w terminie lub uzupełnił je, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (glosa W. Tarasa). Trudno uznać, iż w tej sprawie wezwanie było na tyle precyzyjne, że pozwalało ustalić skarżącemu o jaki dokument w sprawie chodzi. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 149 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który ma szczególne znaczenie przy tego rodzaju czynnościach organu, jest uzasadniony. Trafny jest też- zdaniem NSA - zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 (omyłkowo wskazany jako pkt 1) i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Pogląd Sądu I instancji, że fakt, iż wniosek o przyznanie płatności dotyczył obu pakietów, wyłącznie z tego powodu nie uzasadniał ich ewentualnego rozdzielnego rozpoznania, NSA uznał, za błędny. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie tzw. decyzji częściowej w przypadku podzielnych roszczeń, a więc gdy w danym zakresie sprawa może być oddzielnie rozpatrzona i załatwiona. O tym nie decyduje fakt wystąpienia z żądaniami w jednym lub kilku wnioskach (podaniach) lecz to, czy przepisy prawa materialnego z uwagi na charakter roszczenia pozwalają na tego rodzaju "podzielność". W tym więc zakresie – jak zważył NSA - Sąd I instancji powinien rozważyć i ocenić przepisy regulujące przyznanie płatności z poszczególnych pakietów. Sąd wydając zaskarżony wyrok w takim zakresie sprawy nie rozpoznał, wobec czego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może w powyższej kwestii zająć zasadniczego stanowiska co do trafności lub nie poglądu skarżącego. Mając powyższe na uwadze NSA przyjął, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W. w dniu [...] r., organ i instancji przedłożył do akt sprawy dwa egzemplarze postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR z maja 2010 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt III SAB/Wr [...], oddalił skargę M. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1251/10) uchylił zaskarżony wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Wobec dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny wypada zauważyć, że orzeczenie prawomocne – a takim jest wyrok sądu kasacyjnego jaki zapadł w niniejszej sprawie – wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok WSA w Bydgoszczy I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 365). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W świetle przedstawionych wyżej argumentów oczywistym jest, że skład orzekający w niniejszej sprawie w ramach ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uwzględniania skargi kasacyjnej związany jest na mocy art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 170 tej ustawy, kwestią prawną ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe okoliczności na względzie stwierdzić więc należy – w ślad za sądem drugiej instancji – że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go w terminie decyzją, postanowieniem lub innym aktem (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s.63). Termin do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym – a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie - przewidziany przez ustawodawcę, został przez organ w niniejszej sprawie w oczywisty sposób naruszony. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednak według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki – zawinionej lub niezawinionej – organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na żądanie strony, a zatem według art. 61 § 3 k.p.a., za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czyli złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., a więc [...] r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wniosek ten obejmował nie tylko pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, ale także pakiet 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd w całości podziela pogląd, co do tego, że dołączenie do wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej lub kolejnych płatności rolnośrodowiskowych – w przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania – kopii zgłoszenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekonomicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) do upoważnionej jednostki certyfikującej lub kopię zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jest prawidłowe. Jest to bowiem wymóg formalny wniosku przewidziany przepisami prawa w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego – jak to wskazał NSA - nie można nadto uznać, że ww. obowiązek dołączenia do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej kopii zgłoszenia dokumentu określonego w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnosi się wyłącznie do pierwszego wniosku w ogóle w ramach danego pakietu, a nie dotyczy pierwszych wniosków w ramach nowego planu rolnośrodowiskowego. Zawarte w § 19 ust. 1 tego rozporządzenia sformułowanie "pierwszej płatności rolnośrodowiskowej" należy odnieść do płatności, o której stanowi § 1 tego aktu prawnego, a więc płatności związanej z działaniami "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jeżeli jest to pierwszy wniosek o płatność złożony w ramach tak rozumianego działania, to obowiązek złożenia do wniosku dokumentu określonego w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi wymóg formalny wniosku o płatność określony przepisami szczególnymi. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż zasadnie zatem organ I instancji wezwał skarżącego – stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a – do uzupełnienia braku formalnego wniosku (w zakresie pakietu 2- rolnictwo ekologiczne). Winien jednak ocenić prawidłowość tegoż wezwania. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wezwanie to winno zawierać ściśle określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa. Gdy natomiast ów brak dotyczy złożenia stosownego dokumentu, to wezwanie to winno wskazać nie tylko dany przepis, lecz również przywołać jego treść – wprost – oraz opisać nałożony przez przepis prawa obowiązek w sposób czytelny i zrozumiały dla osoby wezwanej. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż wezwanie z dnia [...] r. skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do skarżącego nie odpowiadało powyższym standardom. Tak jak to bowiem wskazał NSA - nie było sformułowane na tyle precyzyjnie, aby pozwoliło ustalić skarżącemu "wprost" o jaki dokument w sprawie chodzi. Skoro zatem organ w wezwaniu tym – zważywszy na jego treść - nie określił obowiązku ciążącego na skarżącym zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego - to przyjąć należy, iż jego niewykonanie przez skarżącego było niezawinione, a tym samym pozostawienie tegoż wezwania bez rozpoznania przez organ uznać należy za "bezpodstawne". Wskazać nadto należy, iż organy administracyjne co najmniej przedwcześnie przyjęły, że skoro wniosek skarżącego o przyznanie płatności dotyczył obu pakietów, to jako taki nie uzasadniał ich ewentualnego rozdzielnego rozpoznania. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza – na co uwagę zwrócił NSA - wydanie tzw. decyzji częściowej w przypadku podzielnych roszczeń, a więc gdy w danym zakresie sprawa może być oddzielnie rozpatrzona i załatwiona. O tym nie decyduje jednak fakt wystąpienia z żądaniami w jednym lub kilku wnioskach (podaniach) lecz to, czy przepisy prawa materialnego z uwagi na charakter roszczenia pozwalają na tego rodzaju "podzielność". Mając powyższe na uwadze, organ I instancji winien zatem rozważyć, czy w przypadku wniosku skarżącego zachodzą przesłanki umożliwiające rozdzielne rozpoznanie zawartych w nich żądań. Przychylając się natomiast do poglądu, iż w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. interes wnoszącego podanie chroniony jest przed bezpodstawnym pozostawieniem podania bez rozpoznania skargą na bezczynność organu, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o dopłaty rolnośrodowiskowe, i dlatego też nie przesądzając w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia, zobowiązał organ do jego załatwienia w zakresie obu pakietów. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. miał również na uwadze okoliczność, iż zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dlatego też nie zawarł w sentencji wyroku odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Podkreślić należy, iż przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. daje Sądowi jedynie możliwość wymierzenia organowi grzywny, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku. Powyższe oznacza, że jedynie w przypadku gdy Sąd uzna, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, może zawrzeć w orzeczeniu stosowne rozstrzygnięcie. W przeciwnym wypadku Sąd w tym przedmiocie nie orzeka. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wprost wynika, że są podstawy do stwierdzenia bezczynności organu, natomiast w żaden sposób nie można tej bezczynności uznać za rażącą, stąd też w sentencji wyroku nie zamieszczono rozstrzygnięcia o którym mowa w powołanym powyżej przepisie. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a.