III SAB/Wr 3/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2016 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi M. Ko. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] r. wpłynął do Wojewody D. wniosek M. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda D. pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania między innymi informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia przez podmiot powierzający pracę potrzeb kadrowych na lokalnym rynku. Z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżącego brakującego dokumentu w wyznaczonym terminie, pismem z dnia [...] r. Wojewoda D. zawiadomił M. K. o pozostawieniu bez rozpoznania jego podania z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie postępowania. W dniu [...] r. wpłynęła do Sądu skarga M. K., w której wniesiono o stwierdzenie pozostawania przez Wojewodę w bezczynności na skutek pozostawienia sprawy bez rozpoznania i nakazanie organowi podjęcia postępowania zgodnie z wnioskiem strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność Wojewody Dolnośląskiego polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 64 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie natomiast do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że na czym innym polega "uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia" przed wniesieniem skargi w sytuacji, gdy skarżona jest bezczynność polegająca na niewydaniu decyzji lub postanowienia, a na czym innym, gdy skarżona jest bezczynność polegająca na niedokonaniu innej czynności, w tym z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Bezczynność polegająca na niewydaniu postanowienia lub decyzji administracyjnej, o ile obowiązek ich wydania wynika z przepisów prawa, może być zaskarżona po uprzednim wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie tj. zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a., które kierowane jest do organu wyższego stopnia w stosunku do organu pozostającego w bezczynności. W takiej sytuacji, tj. gdy organ ma obowiązek wydać decyzję lub postanowienie, niedokonanie tych czynności przez organ, nawet przy podejmowaniu innych, stanowi bezczynność, która może być kwestionowana w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Jeśli zaś organ ma obowiązek dokonania czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – strona przed wniesieniem skargi powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, jak tego wymaga art. 52 § 3 p.p.s.a. Odnośnie charakteru pozostawienia pisma procesowego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13, w której wskazał jednoznacznie, że nie jest to czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przepis ten nie ma zastosowania do czynności określonych przepisami k.p.a., związanych docelowo z wydawaniem decyzji czy postanowienia. Zdaniem NSA, nie może być jednak tak, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega jakiejkolwiek kontroli. Może być bowiem dokonane błędnie. Stąd też wskazał, że "jeżeli [...] organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki uzależniające podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe - wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji". Jednakże, jak dalej wskazał NSA, "co najmniej bardzo wątpliwy jest również wniosek, że ta czynność może być zaskarżona do sądu administracyjnego bez podjęcia próby usunięcia naruszenia prawa na etapie załatwiania sprawy przez organ administracyjny. Taki tryb procedowania bowiem godziłby w podstawowe założenie sądowej kontroli administracji (art. 52 p.p.s.a.), że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (por. powoływana uchwała NSA). Jak zauważa się w doktrynie, tylko prawidłowe podanie wszczyna postępowanie administracyjne, którego bieg w rzeczy samej liczony jest wówczas od dnia wniesienia żądania do organu. Od momentu złożenia podania co prawda zakłada się (domniema), że postępowanie zostało wszczęte, jednak założenie to (domniemanie) podlega albo potwierdzeniu przez organ w drodze zawiadomienia (art. 61 § 4 k.p.a.), albo obaleniu ex tunc: czy w drodze postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), czy właśnie przez pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.). Należy zaznaczyć przy tym, że w tej ostatniej opcji działanie organu będzie wywoływało konsekwencje prawne wyłącznie wtedy, gdy rzeczywiście będą spełnione przesłanki wymienione w art. 64 k.p.a. do pozostawienia podania bez rozpoznania. W innym przypadku bowiem istotnie uruchomiło ono postępowanie administracyjne (i to z dniem jego wniesienia), a zatem pozostawienie podania bez rozpoznania jest bezskuteczne, co oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Skoro zaś ma on obowiązek załatwić sprawę i wydać decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to wnoszącemu podanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym zakresie – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Celem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), poprzedzona powinna być ona zażaleniem z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie terminowe sprawy (zob. A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2014). Powyższy pogląd w pełni podziela Sąd w niniejszej sprawie. Skoro bowiem skarżący twierdzi, że jego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy nie był obarczony wadami formalnymi, które uniemożliwiałyby organowi wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania pozostaje w bezczynności – to tym samym skarżący stoi na stanowisku, że w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., gdyż regulację tę stosuje się we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś tak, to powinien był skarżący skorzystać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środka prawnego wskazanego w art. 37 § 1 k.p.a. Oznaczało to w sprawie, że skarżący powinien był wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na bezczynność organu. Skoro zaś tego nie uczynił, to tym samym nie wyczerpał przed wniesieniem skargi przysługujących mu środków prawnych, czego wymaga art. 52 p.p.s.a. Tym samym skarga podlegała odrzuceniu jako przedwczesna. Przyjęte zapatrywanie procesowe jest podzielane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 520/15, z dnia 19 lutego 2014 r., II OSK 363/14, postanowienie WSA w Białymstoku, II SAB/Bk 11/15). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.