III SAB/Wr 312/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący O. B. – obywatel U. - wywiódł skargę na bezczynność Wojewody D., wyrażającą się w pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia 16 listopada 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda D. pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 dalej: K.p.a.) w związku z art. 106 ust. 1 a i ust. 1 b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 z późn. zm.) do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braku formalnego wniosku, tj. oryginału podpisanego przez podmiot powierzający skarżącemu wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub pełnomocnictwa udzielonego M. G. (oryginał do wglądu). Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 czerwca 2018 r. Siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku upłynął w dniu 22 czerwca 2018 r. W dniu 20 czerwca 2018 r. strona dostarczyła uzupełniony załącznik nr 1 podpisany przez M. G. wraz z nieuwierzytelnioną kopią pełnomocnictwa dla M. G. oraz M. G. Następnie 16 lipca 2018 r. strona złożyła uwierzytelnione kopie pełnomocnictw. Jednakże pismem z dnia 20 września 2018 r. Wojewoda D. pozostawił bez rozpoznania wniosek w związku z nieuzupełnieniem braku formalnego przedmiotowego wniosku w wyznaczonym dla tej czynności terminie, określonym w art. 64 § 2 K.p.a. W tej sytuacji, w dniu 8 października 2018 r. skarżący złożył do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę w terminie określonym w art. 35 § 2 K.p.a., wskazując między innymi, iż dokumentacja wymagana przez organ pierwszej instancji została uzupełniona w terminie i to jeszcze przed podjęciem jakiejkolwiek czynności w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku. Dołączył potwierdzenie dostarczenia załączników z dnia 20 czerwca 2018 r. w tym 2 pełnomocnictwa. Zażalenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 25 października 2018 r. W skardze na bezczynność Wojewody D. skarżący zarzucił temu organowi niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie uzupełnił braków formalnych w zakreślonym w wezwaniu terminie. Podkreślił, że 20 czerwca 2018 r. złożył kopie pełnomocnictw jednak oryginały przedłożył pracownikowi do wglądu, co zostało odnotowane na potwierdzeniu dostarczenia załączników. W tej sytuacji pozostawienie wniosku bez rozpoznania, stanowi o bezczynności tego organu. Wskazując na powyższy zarzut na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1, 1a, 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o: a) zobowiązanie Wojewody D. do wydania w ciągu 2 tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku - decyzji o pozwoleniu na pobyt czasowy i pracę; b) stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i bezczynność ma charakter rażący; c) wymierzenie organowi grzywny; d) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w połowie wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. e) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; d) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Generalnie podtrzymał dotychczasową argumentację podnosząc między innymi, że z załączonego przez skarżącego potwierdzenia złożenia załączników, wśród których wskazano "pełnomocnictwo x 2" nie wynika że przedłożono uwierzytelnione kopie pełnomocnictw. Jednocześnie organ wskazał, że dopiero 16 lipca 2018 r. okazano oryginały dokumentów do wglądu, celem sporządzenia poświadczonych odpisów do akt sprawy. W związku z tym, że strona nie uzupełniła braków w terminie organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Podkreślił również, iż to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie skarżącej suma pieniężna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Przepis art. 64 § 2 K.p.a. w stanie prawnym sprawy miał brzmienie następujące: "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania, wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 K.p.a., że nie tylko nieusunięcie braków formalnych podania w ogóle, lecz także uzupełnienie tych braków po upływie wyznaczonego, siedmiodniowego terminu, skutkuje brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania podania. W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 K.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). Inaczej ujmując – brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Konsekwentnie uznać należy, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 K.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że trafnie wskazuje organ, że z załączonego przez skarżącego potwierdzenia złożenia załączników, wśród których wskazano "pełnomocnictwo x 2" nie wynika że przedłożono uwierzytelnione kopie pełnomocnictw. Jednak z akt sprawy wynika, że 16 lipca 2018 r. skarżący okazał oryginały dokumentów do wglądu, celem sporządzenia poświadczonych odpisów do akt sprawy. Zatem żądane przez organ dokumenty, czemu organ nie przeczy, skarżący przedłożył wprawdzie z uchybieniem terminu, lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, czyli przed wydaniem w dniu 20 września 2018 r. pisemnego powiadomienia w tej sprawie wystosowanego do strony skarżącej. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nakazał Wojewodzie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 7 miesiącach od jego wpłynięcia. Ponadto Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z rażącym uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Wobec powyższego uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną za zbyt wygórowaną. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.