III SAB/Wr 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, R. K. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 25 września 2017 r. Pismem z dnia 6 marca 2018 r., realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) organ zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji na temat tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 7 marca 2018 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 7 czerwca 2018 r. oraz o możliwości i sposobie uzyskania stempla do paszportu (potwierdzającego złożenie wniosku), wzywając jednocześnie stronę do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w tym piśmie (potwierdzające posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny; umowy o współpracy gospodarczej zawartej pomiędzy "A" sp. z o.o. sp. k., a pracodawcą; zaświadczenia o numerze wpisu firmy "A" sp. z o.o. sp. k. do ewidencji agencji pośrednictwa pracy). Pismem z dnia 20 marca 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. udzieliła informacji, że z dostępnych policji bazy danych nie wynika, by pobyt wnioskodawcy na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Po nadesłaniu dodatkowej dokumentacji, pismem z dnia 1 lutego 2019 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Składając w dniu 27 marca 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłość postępowania w sprawie strona zarzuciła naruszenie – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie trwa ponad półtora roku, pomimo złożenia wszystkich wymaganych dokumentów. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej wyjaśnił, że przyznanie tej sumy z jednej strony stanowić będzie sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie postępowania w sprawie, z drugiej zaś, rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W kontekście tym dodał, że przedłużający się czas trwania postępowania w sprawie narusza dobra osobiste skarżącego, tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się, możliwość legitymowania się dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Nadmienił także, że brak wydania decyzji z jego wniosku uniemożliwia mu złożenie wniosku w ramach programu 500+ oraz o dofinansowanie do mieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Jak dodatkowo wynika z akt, decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), a zatem już po wniesieniu skargi, Wojewoda D. udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 15 marca 2020 r. W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2019 r. strona podniosła, że w związku ze zmianą pracodawcy (od dnia 1 kwietnia 2019 r.) oraz zmianą okresu zatrudnienia w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. wniosła ona o zmianę tej decyzji w trybie art. 132 k.p.a.. Organ nie zdążył jednak zmienić tej decyzji zgodnie z żądaniem strony w terminie 7 dni. W tym kontekście strona podniosła, że działanie organu po raz kolejny rzutuje w sposób negatywny na jej sytuację albowiem dysponując prawidłową decyzja strona mogłaby złożyć wniosek o wydanie karty stałego pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 25 września 2017 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął dopiero po upływie 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W dniu 6 marca 2018 r. organ wystąpił do właściwych organów z wnioskiem o przekazanie informacji na temat tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a dzień później, wezwał stronę do przedłożenia uzupełniającej dokumentacji wniosku, informując jednocześnie stronę o tym, że przewidywany termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień 7 czerwca 2018 r. W ocenie Sądu, obie czynności procesowe organu zostały podjęte z opóźnieniem, które nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach analizowanej sprawy. Organ przekroczył nie tylko ustawowe terminy załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a., ale i zlekceważył normę z art. 36 k.p.a., która zobowiązuje organ do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z jednoczesnym podaniem przyczyny zwłoki oraz do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, a także, do pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. O przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie (wyznaczonym na dzień 7 czerwca 2018 r.) strona została poinformowana dopiero w piśmie z dnia 7 marca 2018 r., a zatem, kilka miesięcy po złożeniu wniosku. Wypada dodać, że zainicjowana przez organ dopiero w dniu 6 marca 2018 r. procedura z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) jest standardową procedurą w sprawach tego rodzaju i powinna zostać wdrożona niezwłocznie po odnotowaniu wpływu wniosku. A zatem, zainicjowanie tej procedury dopiero w marcu 2018 r. (po upływie 5 miesięcy od złożenia wniosku) nie znajduje uzasadnienia w świetle okoliczności sprawy. Podobnie należało ocenić postępowanie organu w zakresie etapu na kim organ wezwał stronę do przedłożenia dodatkowej dokumentacji. O potrzebie złożenia przez stronę uzupełniających dokumentów organ powinien mieć rozeznanie już w dacie wpływu wniosku do tego organu, a zatem, nie znajduje uzasadnienia to, dlaczego wezwanie w tym przedmiocie zostało skierowane do strony po upływie 5 miesięcy od daty złożenia wniosku. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego przez organ w piśmie z dnia 19 lutego 2019 r., wniesionym do organu wyższego stopnia wraz z ponagleniem strony, należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega żadnej poprawie, a zatem, trwałość tej sytuacji nie może usprawiedliwiać opieszałości aparatu administracji państwowej w sprawach tego rodzaju jak ta stanowiąca przedmiot kontroli Sądu. Podsumowując, przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Uchybień tych nie sanuje fakt wydania przez Wojewodę D. w dniu [...] r. decyzji zgodnej z żądaniem strony. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd dostrzega okoliczność, że na sprawność działania Wojewody w rozpoznawaniu tego rodzaju wniosków jak w sprawie może wpływać jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Sytuacja ta, jak już podkreślono wcześniej, od dłuższego czasu nie ulega jednak żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej było żądaniem zbyt wygórowanym. Wobec wydania przez Wojewodę D. (już po wniesieniu skargi) decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie IV wyroku. Kwestie wskazywane przez stronę w piśmie z dnia 16 maja 2019 r. a odnoszące się do okoliczności uzasadniających zmianę decyzji z dnia [...] r. (w zakresie zmiany pracodawcy oraz zmiany okresu zatrudnienia) strona będzie mogła podnosić w toku postępowania odwoławczego od tej decyzji. W tym też postępowaniu, stronie przysługiwać będą narzędzia prawne służące zwalczaniu ewentualnej przewlekłości, czy bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.