III SAB/Wr 317/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Chołuj, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 27 marca 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, K. M. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wraz z dokumentacją) strona złożyła w D. m Urzędzie Wojewódzkim we W. w dniu 21 września 2017 r. Realizując obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), w dniu 21 lutego 2018 r., organ wystąpił do określonych organów z wnioskiem o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia poinformowano również stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego (określonym na 30 maja 2018 r.), a nadto, na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), celem uzupełnienia dokumentów w sprawie, wezwano wnioskodawcę do przedłożenia w terminie 14 dni od otrzymania wezwania – umowy o pracę ważnej co najmniej do dnia 21 czerwca 2018 r. na warunkach zawartych w treści załącznika nr 1; dołączenia do złożonego wniosku oryginału informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, a także, dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP. W dniu 13 marca 2018 r. strona przedłożyła – umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony wraz z aneksem, informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu miejsca zamieszkania. Pismem z dnia 20 września 2018 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 24 września 2018 r.) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 9 października 2018 r. organ poinformował stronę o nowym, planowanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, wyznaczonym na dzień 30 grudnia 2018 r., a nadto, na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę do przedłożenia w terminie 14 dni – dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu na pokrycie kosztów utrzymania wnioskodawcy i osób pozostających na jego utrzymaniu oraz dokumentów potwierdzających posiadanie przez stronę zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP. W wezwaniu tym organ zastrzegł, że nieprzedłożenie przez stronę wymaganych dokumentów skutkować będzie wydaniem decyzji na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie. W dniu 26 października 2018 r. strona przedłożyła – kserokopię umowy o pracę (tej samej co poprzednio) oraz wydruk na temat pracodawcy, pochodzący z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Pismem z dnia 25 października 2018 r. strona ponowiła prośbę o wydanie decyzji w sprawie podnosząc, że przedłożyła wszystkie żądane przez organ dokumenty w sprawie. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku z dnia 21 września 2017 r. skarżący zarzucił naruszenie – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie prowadzone jest od półtora roku i nadal jest w toku. Wskazał, że stopień zaniedbań ze strony Wojewody D. oraz czas trwania tego postępowania uzasadnia zawarte w skardze żądanie przyznania stronie sumy pieniężnej. W tym kontekście podniósł, że opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku narusza jego dobra osobiste, tj. prawo do zamieszkania, prawo do swobodnego poruszania się w granicach RP i poza tymi granicami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku z dnia 21 września 2017 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, przez okres znacząco przekraczający ramy czasowe z art. 35 k.p.a. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia tego wniosku. Dopiero po upływie blisko pięciu miesięcy w sprawie podjęto pierwszą czynność procesową, a mianowicie, w trybie art. 50 k.p.a. wezwano stronę do uzupełniania wniosku o dokumenty wymienione w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. oraz skierowano do stosownych służb zapytanie odnośnie do tego, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Dopiero też wówczas strona została poinformowana o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 maja 2018 r. W ocenie Sądu, podjęcie przez organ czynności procesowych w tak odległym czasie od daty złożenia wniosku nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy i przeczyło zasadzie szybkości postępowania, a także, w sposób oczywisty naruszało terminy załatwienia sprawy administracyjnej z art. 35 k.p.a. Należy podnieść, że braki w dokumentacji o których mowa w wezwaniu z dnia 21 lutego 2018 r. organ powinien był dostrzec już na etapie składania wniosku. Z kolei, wystąpienie do określonych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, wobec czego, nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia okoliczność, że obowiązek z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ zrealizował w sprawie dopiero pod koniec lutego 2018 r. (21 lutego 2018 r.), a zatem, dokładnie pięć miesięcy od daty złożenia przez stronę wniosku. Koncentracji materiału dowodowego w sposób zmierzający możliwie szybki do końcowego załatwienia sprawy niewątpliwie przeczy również okoliczność, że kolejną czynność procesową w sprawie (wezwanie z dnia 9 października 2018 r.) organ podjął po upływie blisko ośmiu miesięcy od pierwszego wezwania, podczas gdy strona przedłożyła dokumenty o które została wezwana w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. już w marcu 2018 r. Dodatkowo należy zauważyć, że o ile można zgodzić się z organem co do tego, że potrzeba dowezwania strony w piśmie z dnia 9 października 2018 r. o przedłożenie umowy o pracę zgodnej z przedstawioną informacją starosty ujawniła się w następstwie analizy dokumentów jakie strona przedłożyła w marcu 2018 r., o tyle, wezwanie strony dopiero w piśmie z dnia 9 października 2018 r. do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę miejsca zamieszkania na terytorium RP należy uznać za działanie opieszałe, nie służące realizacji szybkości postępowania, skoro wezwanie w tym zakresie można było skierować do strony choćby na etapie pierwszego wezwania, tj. w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r., które i tak wystosowano do strony ze znaczącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd dostrzega przy tym okoliczność, że na sprawność działania Wojewody może wpływać ilość wniosków składanych przez cudzoziemców w sprawach tego rodzaju. Jednakże sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek skarżącego, Sąd przyznał mu sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje stronie krzywdy moralne związane z oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.