III SAB/Wr 324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi O.P. na bezczynność Wojewody (...) w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda (...) dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody (...) ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody (...) na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysięce) złotych; V. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. P. (dalej: strona skarżąca) wniosła [...] marca 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego [...] października 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej, 2. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 złotych, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu strona wskazała, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna) – czego nie uczynił do chwili wniesienia skargi, należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. Strona niezwłocznie uzupełniła wskazane przez organ braki formalne, zaś organ, który przez osiem miesięcy po wpłynięciu wniosku nie podjął żadnych czynności, po upływie dziewięciu miesięcy od uzupełnienia braków pozostawił wniosek bez rozpoznania. W ocenie strony skarżącej, nawet gdyby brak wypełnionego pkt 4 w części III załącznika nr 1 potraktować jako brak formalny, to jest to już inny brak formalny, niż ten, o który wzywał organ. W związku z powyższym, zdaniem strony skarżącej, organ winien wezwać stronę skarżącą ponownie o uzupełnienie nowego braku formalnego. Strona podkreśliła również, że jej pełnomocnik nie uzyskał wglądu do akt mimo podjętych starań. Okoliczności sprawy dają podstawy do wnioskowania o przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej jako rekompensaty za naruszenie jej praw. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca [...] października 2017 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą o uzupełnienie braków formalnych wniosku przez dołączenie wypełnionego we wszystkich częściach i podpisanego przez osobę do tego upoważnioną załącznika nr 1. Wskazane braki strona skarżąca uzupełniła w [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] lutego 2019 r. do organu wpłynęło pismo o wgląd do akt sprawy oraz ponaglenie, które [...] marca 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto zawiadomieniem z [...] marca 2019 r. organ poinformował stronę skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych zgodnie z wezwaniem z [...] czerwca 2018 r. (w przedłożonym załączniku nr 1 nie został wypełniony pkt 4 w części III). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przechodząc do zbadania zasadności skargi podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że pierwszą czynność organ podjął po prawie ośmiu miesiącach od wpływu wniosku. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zauważyć, że nawet tak prosta i oczywista czynność jak zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji nie została wykonana w toku prowadzonego postępowania. Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że organ po uzupełnieniu przez stronę skarżącą braków formalnych w dniu [...] czerwca 2018 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności przez kolejne prawie dziewięć miesięcy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie ośmiu miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie nie robi nic przez kolejne prawie dziewięć miesięcy. Ponadto organ uchybia obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podaje przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy. W dalszej kolejności należy wskazać, że nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie merytorycznej decyzji. Uznanie bowiem przez organ, iż strona skarżąca przedłożyła załącznik nr 1 nie wypełniony w punkcie 4 w części III nie uprawniało organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju sankcja związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę skarżącą do wezwania i nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku. Sąd zgadza się z organem, że stosowna rubryka w załączniku nr 1 nie została wypełniona. Strona skarżąca we wskazanym punkcie 4 nie wypełniła bowiem rubryki "Wymiar czasu pracy (etat); nie dotyczy osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych/liczba godzin pracy w tygodniu". Strona skarżąca (obcokrajowiec) wraz z mężem (również obcokrajowcem) prowadzi działalność gospodarczą, w której pełni również funkcję członka zarządu, co w ocenie Sądu, mogło stanowić o przekonaniu, że wskazany pkt 4 strony skarżącej nie dotyczy. W związku z powyższym strona mogła w istocie być przekonana o dopełnieniu formalnego warunku wyrażonego w wezwaniu z [...] czerwca 2018 r. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). W okolicznościach sprawy właściwe było ponowne wezwanie strony do uzupełnienia również pkt 4 załącznika, gdyż objaśnienie do tego punktu zawarte w załączniku nr 1 mogło stwarzać problemy nie tylko obcokrajowcowi. Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nakazał Wojewodzie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Wobec powyższego uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości 15.000 zł za zbyt wygórowaną. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).