III SAB/Wr 325/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. P. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, złożony przez stronę wniosek z dnia 14 stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 18 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 20 marca 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 2 kwietnia 2019 r.) strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. organ działając na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa, w terminie 7 dni pod rygorem pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, oraz pod takim samym rygorem, wezwał stronę, również w terminie 7 dni, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ust. 1, 1a i 1b, art. 106 ust. 2 oraz art. 107 ust. 1 pkt 1a ustawy o cudzoziemcach do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie – ważnego dokumentu podróży oraz właściwego formularza załącznika nr 1 do wniosku. Składając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie skarżący zarzucił naruszenie – art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący przytoczył funkcjonujące w orzecznictwie sądowym definicje przewlekłości postępowania i wskazał, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem strony, Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją wydaną w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez stronę wniosku, czego jednak nie uczynił. Dodatkowo, nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie ustawowym. Uzasadniając żądanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że przyznanie tej sumy, z jednej strony, stanowić będzie sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, z drugiej, stanowić będzie rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej także o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd stwierdza ( nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę), że czynność wniesienia przez skarżącego ponaglenia w tym samym dniu co złożenie skargi na przewlekłość postępowania stanowi o wyczerpaniu przez stronę środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, już samo wniesienie ponaglenia przez stronę otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to czy środek ten został rozpoznany w trybie administracyjnym, czy też nie. Stanowisko to jest aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 208/19, CBOSA). W konsekwencji powyższego za pozbawiony podstaw prawnych należało uznać sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 stycznia 2019 r. jest uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia w sytuacji gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Należy zwrócić uwagę, że od dnia wpływu wniosku do organu praktycznie aż do daty wniesienia przez stronę ponaglenia (2 kwietnia 2019 r.) organ nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie. W istocie, od daty wpływu wniosku do organu aż do dnia 25 kwietnia 2019 r. kiedy to organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, zobowiązując jednocześnie do przedłożenia określonych dokumentów (do wglądu – ważnego dokumentu podróży, dołączenia do akt sprawy - kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe oraz właściwego formularza załącznika nr 1 do wniosku) w sprawie nie podjęto żadnych czynności, które zmierzałyby do rozpoznania wniosku. Organ pozostawał bezczynny przez okres przeszło trzech miesięcy od daty wpływu wniosku. Przy czym, pierwsze czynności procesowe w sprawie zostały podjęte już po wniesieniu ponaglenia, a także, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Trzeba zauważyć, że w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie tylko że nie rozpoznał wniosku skarżącego, ale nawet nie dokonał żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do zakończenia sprawy. Taka postawa organu świadczy o rażącym lekceważeniu art. 35 k.p.a., ale także, o zignorowaniu przepisu art. 36 k.p.a, który nakłada na organ obowiązek poinformowania strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ze wskazaniem przyczyny zwłoki, a także, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, jak również, zobowiązuje organ do pouczenia strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z akt, obowiązek z art. 36 k.p.a. w sprawie w ogóle nie został zrealizowany przez organ, a przesłanie ponaglenia do organu wyższego stopnia nastąpiło z przekroczeniem terminu z art. 37 § 4 k.p.a. Taka postawa organu w jej całokształcie niewątpliwie uzasadnia zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Wskazać również należy, że dla oceny prowadzonego w sprawie postępowania jako przewlekłego nie ma znaczenia okoliczność, że strona nie wykonała obowiązków nałożonych na nią przez organ w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. Należy zwrócić uwagę, że w wezwaniu tym organ zawarł pouczenie, że nieuzupełnienie przez stronę stwierdzonych braków wniosku w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ posiadał zatem narzędzia prawne do tego, by zakończyć postępowanie, nawet przy biernej postawie strony. Przedstawiona chronologia czynności organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Jako zatem uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W nawiązaniu do stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku Sąd wskazuje, że w przypadku ewentualnego częściowego zaskarżenia wyroku przez organ w zakresie kwalifikacji przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, organ ma możliwość sporządzenia kserokopii akt lub nawet wypożyczenia akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem ma możliwość wykonania wyroku w części niezaskarżonej skargą kasacyjną. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynęły – z jednej strony, czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, z drugiej, postawa strony, która nie wykonała wezwania jakie skierował do niej organ w piśmie z dnia 25 kwietnia 2019 r. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.