III SAB/Wr 328/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi N. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 27 marca 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, N. T. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 26 października 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona skargi wskazała na naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej; 3. art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki; 4. art. 10 § 1 k.p.a. na skutek pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie wglądu do akt sprawy. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wniosła w październiku 2016 r. Po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku organ wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji wniosku, czego strona dopełniła. Pomimo wyznaczonego na maj 2017 r. terminu zakończenia postępowania, postępowanie to wciąż jest w toku. Długi czas oczekiwania na uzyskanie wnioskowanego zezwolenia spowodował, że pracodawca którego strona pierwotnie wskazała we wniosku zrezygnował z chęci zatrudnienia skarżącej. Długi czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku skłonił również skarżącą do powierzenia prowadzenia jej sprawy przed Wojewodą D. profesjonalnemu pełnomocnikowi. Strona podniosła, że w czasie oczekiwania na wydanie decyzji w sprawie jest ona pozbawiona możliwości wielokrotnego przekraczania granicy, bez konieczności uzyskania wizy. Z tych względów, strona nie ma możliwości swobodnego podróżowania do kraju ojczystego, chociażby w celu odwiedziny w okresie świątecznym. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w kwocie 15.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ilością napływających wniosków tego rodzaju oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. wyraził pogląd, że wskazane przyczyny czasu trwania postępowania w sprawie są okolicznościami w pewnym sensie niezależnymi od organu, co powinno wykluczać przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 26 października 2016 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 26 października 2016 r. W dniu 9 listopada 2016 r. strona z własnej inicjatywy przedłożyła uzupełniającą dokumentację do tego wniosku. Pismem z dnia 18 listopada 2016 r. organ wezwał stronę, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do uzupełnienia załącznika nr 1 poprzez opatrzenie go czytelnym podpisem podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, zgodnie z wpisem we właściwym rejestrze. Jak również wynika z akt sprawy, ponownie podpisany załącznik nr 1 strona nadesłała w dniu 2 grudnia 2016 r. Do załącznika strona dołączyła informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców, potwierdzającą obowiązujące u pracodawcy zasady reprezentacji spółki. Zdaniem Sądu, jakkolwiek pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął w terminie niespełna miesiąca od daty złożenia wniosku, to jednak sposób późniejszego przebiegu postępowania w sprawie przeczy zasadzie szybkości postępowania, a także, oczekiwanemu od organu dążeniu do koncentracji materiału dowodowego w taki sposób, by sprawę zakończyć w możliwie szybkim terminie. Powyższa ocena przesądzała o zasadności złożonej przez stronę skargi na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku, jaki złożyła. W nawiązaniu do powyższego należy wskazać, że standardową procedurę w sprawach tego rodzaju, a związaną z obowiązkiem wystąpienia do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego organ zainicjował dopiero w dniu 18 stycznia 2017 r., a zatem, niespełna trzy miesiące od daty złożenia wniosku, a dokładnie dwa miesiące od podjęcia pierwszej czynności w sprawie (wezwanie strony pismem z dnia 18 listopada 2016 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku). Niewątpliwie, dążeniu organu do koncentracji materiału dowodowego w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) przeczy także fakt, że organ dopiero pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wymienione w tym wezwaniu, pomimo że, wezwanie takie mógł skierować do strony już w ramach pierwszego pisma – z dnia 18 listopada 2016 r. Z akt sprawy nie wynika, by potrzeba wezwania strony o dokumentację wymienioną w piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. pojawiła się dopiero na tym etapie, albowiem wezwanie organu dotyczyło m.in. takich dokumentów jak – zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach, informacji o ponoszeniu (bądź nie ponoszeniu) kosztów z tytułu użyczenia lokalu mieszkalnego oraz dokumentów potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę źródła stabilnego i regularnego dochodu, pozwalającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny. Nic zatem nie stało na przeszkodzie ku temu, by o te dokumenty strona została wezwana już w ramach pierwszego wezwania. Dodatkowo należy podnieść, że od 18 stycznia 2017 r. aż do 15 kwietnia 2019 r. (kolejne wezwanie do strony) w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Sprawa nie tylko że nie została zakończona w terminie wskazanym w piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. (do 18 maja 2017 r.), ale i nadal jest w toku. Ostatnie wezwanie organu datowane jest na 15 kwietnia 2019 r. i dotyczy wezwania o dostarczenie m.in. dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania przez cały czas pobytu na terytorium RP. O ile zatem należy dostrzec (abstrahując już od stanu bezczynności organu w okresie od 18 stycznia 2017 r. do 15 kwietnia 2019 r.), że potrzeba wezwania strony o pozostałe dokumenty wymienione w piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. wynikała z przyczyn obiektywnie niezależnych od organu (zmiana podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi), to już wezwanie w zakresie wykazania posiadania miejsca zamieszkania na terytorium RP wynikało stąd, że znajdująca się w aktach sprawy umowa najmu lokalu mieszkalnego, jaką skarżąca zawarła z podnajmującą lokal przy ul. [...] we W., była zawarta na okres roku, czyli do dnia 30 sierpnia 2018 r. Gdyby zatem organ sprawnie prowadził postępowanie w sprawie, nie byłoby konieczności wzywania strony o wykazanie, że ma ona na terytorium RP miejsce zamieszkania. Trzeba też zauważyć, że wspomnianą umowę najmu mieszkania strona przedłożyła w dniu 21 grudnia 2017 r., a zatem niespełna 16 miesięcy przed wezwaniem z dnia 15 kwietnia 2019 r. Dodać również trzeba, że pismo informujące organ o zakończeniu działalności gospodarczej z końcem 2016 r. przez podmiot pierwotnie wskazany w załączniku nr 1 do wniosku jako podmiot powierzający cudzoziemcowi pracę wpłynęło do siedziby organu już w dniu 20 lutego 2017 r. We wrześniu 2017 r. natomiast organ dysponował informacją starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, która uwzględniała dokonaną zmianę podmiotu powierzającego pracę. Już tylko końcowo należy nadmienić, że wezwanie z dnia 16 kwietnia 2019 r. organ skierował do strony już po wniesieniu przez stronę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a nadto, już także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Wniosek strony nadal nie został rozpoznany, przy czym, okoliczność, że strona nie wykonała ostatniego wezwania organu nie usprawiedliwia zaniechania organu w zakresie wydania decyzji na podstawie takiego materiału dowodowego jakim ten organ dysonował. Przedstawiona charakterystyka postępowania prowadzonego w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Jako zatem uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 3.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.