III SAB/Wr 339/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Y.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 2 kwietnia 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Y. B. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 16 listopada 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a, art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie toczy się ponad dwanaście miesięcy. Przez sześć miesięcy od daty złożenia wniosku organ administracji publicznej pozostawał bezczynny. Złożone przez stronę ponaglenie organ wyższego stopnia uznał za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 9 października 2018 r. Od dnia 1 października 2018 r. Wojewoda D. dysponował wszystkimi dokumentami niezbędnymi do wydania decyzji, która w sprawie nie została jednak wydana. Skarżący zwrócił uwagę, że jeśli nawet przez cały ten okres prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, to organ administracji publicznej nie wskazał stronie czego te czynności dotyczą, oraz, kiedy zostanie załatwiona sprawa administracyjna. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżący podniósł, że suma ta, z jednej strony, będzie sankcją dla organu za wadliwe zorganizowanie postępowania, z drugiej zaś, stanowić będzie rekompensatę dla skarżącego za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także, za naruszenie innych jego dóbr osobistych, jak – prawo do zamieszkania, prawo do pracy, prawo do swobodnego poruszania się w granicach RP i poza nimi, prawo do legitymowania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu w Polsce. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ilością napływających wniosków tego rodzaju oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. wyraził pogląd, że wskazane przyczyny czasu trwania postępowania w sprawie są okolicznościami w pewnym sensie niezależnymi od organu, co powinno wykluczać przesłankę rażącego naruszenia prawa. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 16 listopada 2017 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej związanej ze złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 16 listopada 2017 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął blisko siedem miesięcy od daty wpływu wniosku, przy czym, nastąpiło to jednocześnie już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Czynnością tą było pisemne wezwanie strony (w dniu 8 czerwca 2018 r.) do uzupełnienia dokumentacji wniosku (o nową dokumentację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi oraz aktualną umowę zatrudnienia), a także, do złożenia wyjaśnień odnośnie do faktycznego miejsca zamieszkania. Dopiero też na tym etapie organ administracji publicznej poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, wyznaczonym na dzień 10 września 2018 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy Wojewoda D. tłumaczył koniecznością dostarczenia przez stronę brakujących dokumentów. Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu 19 czerwca 2018 r. organ dysponował nadesłaną (w odpowiedzi na wezwanie z dnia 8 czerwca 2018 r.) informacją starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, zaś w dniu 5 lipca 2018 r. strona nadesłała oświadczenie w sprawie aktualnego miejsca zamieszkania oraz umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której jako najemca figurowała N. L. Kolejne wezwania do strony zostały skierowane pismami z dnia 31 sierpnia 2018 r. i 26 kwietnia 2019 r. i dotyczyły odpowiednio – wezwania do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie aktualnej umowy zlecenia, zgodnej z dołączoną do akt informacją starosty z dnia 9 kwietnia 2018 r. (pismo z dnia 31 sierpnia 2018 r.) oraz wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego w sposób niebudzący wątpliwości, że strona zamieszkuje pod wskazanym adresem przy ul. [...] we W. na prawach najemcy lub oświadczenia właściciela lokalu przy ul. [...] we W., wyrażającego zgodę na zamieszkiwanie przez wnioskodawcę pod tym adresem (pismo z dnia 26 kwietnia 2019 r.). Oba ostatnie wezwania zostały skierowane do strony po tym, jak postanowieniem z dnia [...] r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za uzasadnione ponaglenie strony, wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 9 października 2018 r. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Pierwsza czynność procesowa organu została podjęta z oczywistym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy z art. 35 k.p.a., przy czym, naruszając art. 35 k.p.a. organ nie zrealizował jednocześnie obowiązku z art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wymóg z art. 36 k.p.a. organ zrealizował po raz pierwszy dopiero w wezwaniu z dnia 8 czerwca 2018 r., przy czym, nie dotrzymał wyznaczonego w tym piśmie terminu załatwienia sprawy, podobnie zresztą, jak dwóch późniejszych, kolejno wskazywanych terminów przewidywanego terminu załatwienia sprawy, wskazanych w pismach z dnia - 31 sierpnia 2018 r. oraz 26 kwietnia 2019 r. Zwrócić należy uwagę, że wezwanie z dnia 31 sierpnia 2018 r. zostało skierowane do strony po upływie dwóch miesięcy od pierwszego wezwania, a kolejne wezwanie, tj. z dnia 26 kwietnia 2019 r., zostało zredagowane do strony blisko osiem miesięcy od ostatniej czynności procesowej organu. Niezależnie od braku usprawiedliwienia dla tak długiej przerwy w procesowaniu, należy zauważyć, że umową najmu mieszkalnego (która budziła wątpliwości organu co do jej treści) Wojewoda D. dysponował już w dniu 5 lipca 2018 r., Nie było zatem przeszkód, by już w ramach wezwania z dnia 31 sierpnia 2018 r. ponownie zobowiązać stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią miejsca zamieszkania na terytorium RP. Jako zatem uzasadniony ocenić należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.