III SAB/Wr 340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi J.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wyrobienia karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wyrobienia karty pobytu; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wykonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, J. O. C. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość w zakresie wyrobienia karty pobytu. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący wskazał, że na mocy decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. uzyskał zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W piśmie przewodnim jakie organ skierował do strony wraz ze wspomnianą decyzją wskazano na możliwość wyrobienia karty pobytu bez adresu, jeżeli w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji strona nie uzupełni informacji o meldunku. Skarżący takiej informacji nie uzupełnił, w sposób jednoznaczny wykazując swoją wolę uzyskania karty pobytu bez meldunku. W ramach dalszej argumentacji skargi strona podniosła, że wydanie karty pobytu ma charakter czynności technicznej, a zatem, jej wyrobienie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki. Tymczasem, organ administracji publicznej nie tylko nie wywiązał się ze wskazanego przez siebie, czterotygodniowego terminu na wydanie tej karty, ale i spowodował, że strona oczekuje na wydanie karty pobytu przez okres blisko pięciu miesięcy. Sytuacja ta dała stronie podstawy do wystąpienia w dniu 1 kwietnia 2019 r. z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. W kontekście tym strona podniosła, że ze stanem przewlekłości postępowania, który narusza prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie w sprawie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Strona nadmieniła, że nie tylko ona, ale i tysiące innych cudzoziemców jest ignorowanych przez Wojewodę D. i oczekuje na legalizację pobytu przez wiele miesięcy, a niekiedy nawet i lat. Od niemal roku, w każdej odpowiedzi na ponaglenie lub skargę na przewlekłość lub bezczynność Wojewoda D. argumentuje, że boryka się z fluktuacją pracowników, oraz, że podejmuje czynności zmierzające do zmiany tej sytuacji. Pomimo tych zapewnień, sytuacja ta się nie zmienia, albowiem nie podejmuje się żadnych realnych działań przeciwdziałających sytuacji cudzoziemców starających się o zalegalizowanie pobytu w Polsce. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu administracji publicznej skutkującej niewydaniem karty pobytu; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę pozwoleniem na pobyt czasowy i pracę; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ilością napływających wniosków tego rodzaju oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. wyraził pogląd, w myśl którego, ocena, czy mamy do czynienia z tak rozumianym naruszeniem prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Podkreślił, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ administracji publicznej terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu ma bowiem w tym przypadku być nie tylko znaczne, ale także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w wyrobieniu karty pobytu okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowych (art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Z przewlekłością postępowania będziemy mieli do czynienia zarówno wtedy, gdy organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności procesowych, jak i wówczas, gdy podejmuje działania nieefektywne, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w dokonaniu czynności materialno-technicznej jaką jest wyrobienie karty pobytu. Jak wynika z akt sprawy, decyzja Wojewody D. o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP została wydana w dniu [...] r. Wydanie tej decyzji uprawniało stronę do otrzymania karty pobytu, co wynika zarówno z pouczenia zawartego w tej decyzji, jak i przede wszystkim z uregulowań ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 226 ze zm.). Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 tej ustawy, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Z treści art. 245 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika z kolei, że kartę pobytu wydaje lub odmawia jej wydania wojewoda, który udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Z akt sprawy wynika również, że w piśmie z dnia [...]r ., skierowanym do strony wraz z decyzją o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, strona została pouczona o obowiązku przedstawienia dowodu opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pk1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie opłat pobieranych w Rzeczpospolitej Polskiej od cudzoziemców za wydanie i wymianę dokumentów, które mogą być wydane cudzoziemcom oraz trybu ich uiszczania (Dz. U. z 2014 r., poz. 563), a także, o możliwości wygenerowania karty pobytu wraz z adresem. Warunkiem wygenerowania karty pobytu wraz z adresem było dokonanie obowiązku meldunkowego oraz dostarczenie dowodu zameldowania do urzędu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tym piśmie, w przypadku niedostarczenia dokumentu potwierdzającego zameldowanie w terminie czternastu dni od odebrania pisma, karta pobytu miała zostać wygenerowana bez adresu. Skierowane do strony pismo z dnia [...] r. zawierało również informację o możliwości odbioru karty w terminie około czterech tygodni od dnia uzupełnienia braków wniosku, bez uprzedniego zawiadomienia ze strony urzędu. Zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika zawartym w skardze, wolą strony było uzyskanie karty pobytu bez adresu. Akta administracyjne sprawy potwierdzają fakt uiszczenia przez stronę w dniu 29 listopada 2018 r. opłaty za wydanie karty pobytu w kwocie 50 zł. W tych okolicznościach, fakt wyrobienia wnioskodawcy karty pobytu dopiero w dniu 9 kwietnia 2019 r. (za datę tę Sąd przyjął datę personalizacji dokumentu), a przy tym, w następstwie wniesionego przez niego ponaglenia, niewątpliwie wskazuje na przewlekłość organu w dokonaniu wspomnianej czynności materialno-technicznej. Organ administracji publicznej nie tylko bowiem w sposób nieuzasadniony nie dotrzymał zastrzeżonego w piśmie z dnia [...] r. terminu czterotygodniowego, liczonego od uzupełnienia braków wniosku o wydanie karty pobytu, ale i w sposób oczywisty przekroczył zasady i terminy określone w art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a, 8 k.p.a, art. 12 k.p.a, art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi, działanie wojewody cechowała przewlekłość w wyrobieniu stronie karty pobytu, o czym, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym charakterze stwierdzonego naruszenia świadczy okoliczność, że opieszałość organu w wyrobieniu stronie karty pobytu nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 45/19, CBOSA). Dodatkowo, stwierdzona przewlekłość wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie stanu, który nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dodatkowo należy zauważyć, że wydanie karty pobytu w sprawie nie wymagało skomplikowanych czynności wyjaśniających, bo te sprowadzały się w sprawie zasadniczo do ustalenia, czy strona uiściła wymaganą opłatę za wydanie karty pobytu. Wobec wyrobienia karty pobytu przez Wojewodę D. (co miało miejsce już po wniesieniu skargi) Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wykonania czynności, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje niedogodności związane z długim oczekiwaniem na wydanie karty pobytu. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.