III SAB/Wr 357/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi I. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 1 kwietnia 2019 r. (wpływ do organu – 9 kwietnia 2019 r.) skarżący – I. R. - zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżący w dniu [...] r. złożył do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tej samej dacie organ powiadomił skarżącego pisemnie o przedłużeniu terminu na zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie do dnia 25 kwietnia 2019 r. podając między innymi, że konieczne jest wykonanie czynności sprawdzających przez inne organy. Dnia 12 lutego 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie pełnomocnika skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu zaś 16 kwietnia 2019 r. organ wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem zaś z 18 kwietnia 2019 r. organ poinformował skarżącego o przedłużeniu postępowania w związku z koniecznością pozyskania wymienionych informacji oraz wyznaczył nowy termin na zakończenie postępowania na dzień 1 czerwca 2019 r. Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi - pomimo upływu ponad 5 miesięcy sprawa nie została załatwiona, co powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Brak działań organu w sprawie nie może być sanowany przez problemy kadrowe. Jak uzasadniano dalej w skardze, skarżący nie ma możliwości podjęcia pracy, traci resztki nadziei na szybkie zakończenie sprawy. Naruszenie terminów spowodowało stan ogromnej niepewności u skarżącego, ingerując w różnorakie aspekty jego życia, ograniczając prawo do podjęcia pracy i pogłębiając frustrację. Podważono zaufanie do państwa prawa. W kontekście powyższych okoliczności w skardze sformułowano następujące żądania: stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że termin podjęcia postępowania jest uzależniony od ilości wniosków, która jest bardzo duża, przy czym przy ich rozpatrywaniu decydująca jest kolejność wpływu, a sprawy tego rodzaju są skomplikowane i wymagają szczególnej wnikliwości i indywidualnej analizy każdego przypadku. Zwłoka nie była spowodowana celowym działaniem organu, lecz przyczyniły się do tego również niedostatki kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia w dniu [...] r. przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie podejmował czynności mających na celu rozpoznanie wniosku aż do czasu 16 kwietnia 2019 r., kiedy to organ wystąpił do organów Policji, ABW oraz Straży Granicznej ze stosownym zapytaniem, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ta czynność procesowa była rzeczywiście spóźniona, ale trzeba zauważyć, że organ przy wielości indywidualnych postępowań tego typu oraz w sytuacji braków kadrowych wprawdzie dopuścił się tym samym zwłoki, ale nie była ona znaczna w tych obiektywnych okolicznościach. Po myśli art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Opisane w art. 36 k.p.a. powinności procesowe organ dochował należycie powiadamiając skarżącego w dacie złożenia przezeń wniosku. Pełnomocnik skarżącego złożył zaś ponaglenie jeszcze przed upływem przedłużonego przez organ terminu na załatwienie sprawy składając pismo w tej materii w dniu 12 lutego 2019 r. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W takim świetle wypada podkreślić, że w realiach rozpatrywanej sprawy, mimo spóźnionego nadania biegu sprawie poprzez przede wszystkim zainicjowanie czynności sprawdzających u innych organów państwowych ze zwłoką, to trzeba też zauważyć, że uwzględniając ustawowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy okres zwłoki nie przekracza (do dnia złożenia skargi) czterech miesięcy, nie był zatem aż tak znaczny, jak sugeruje się w skardze. Nie można również stwierdzać o winie organu skoro powszechnie znany jest fakt bardzo dużej liczby wniosków cudzoziemców, które wpływają do organu przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Organ z tego powodu niezwłocznie zresztą poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do dnia 1 czerwca 2019 r. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie aczkolwiek zaistniała przewlekłość, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Sąd uznał, że będzie to termin wystarczający do załatwienia sprawy uwzględniając, że zaistniała przewlekłość postępowania być może wymagać będzie dodatkowej aktualizacji niektórych danych niezbędnych do wydania decyzji. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej. Przede wszystkim stwierdzona przewlekłość nie była znaczna, nie miała charakteru rażącego, wbrew twierdzeniom skargi. Poza tym organ przed przekazaniem skargi wdrożył adekwatne do stanu sprawy czynności procesowe nadając dalszy bieg toczącemu się postępowaniu, a w skardze zaś sformułowano ogólne twierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej. Wniosek skargi nie został zatem poparty szczególnymi okolicznościami. Sąd przy tym miał również na uwadze, że na mocy przepisu art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Wypada zaznaczyć, że skarżący został pouczony przez organ w początkowym stadium postępowania, to znaczy już w dacie wpływu wniosku do organu (karta 50 akt administracyjnych; pismo organu z [...]r.) o zacytowanej normie prawnej i w związku z tym o legalizacji pobytu do czasu zakończenia postępowania do dnia 1 czerwca 2019 r., co czyni zarzuty skargi o wysokim poziomie frustracji, stanie niepewności, podważeniu zasady zaufania do organów państwowych etc. - niezasadnymi. Z przywołanych względów Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił (pkt III). O kosztach postępowania (w punkcie IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.