III SAB/Wr 358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Lidia Serwiniowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi S. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 27 marca 2019 r. (wpływ do organu – 9 kwietnia 2019 r.) skarżąca – S. V. - zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skarżąca w dniu [...] r. złożyła do organu wniosek z załącznikami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dnia 24 listopada 2017 r. organ wystąpił do Komendy Wojewódzkiej we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium RP skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ powiadomił skarżącą, że przewidywany czas zakończenia postępowania to dzień 24 lutego 2018 r. i wezwał do uzupełnienia wniosku oraz dostarczenia brakujących dokumentów. Z akt także wynika, że organ 24 marca 2017 r. wydał na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 88 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) zezwolenie typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zezwalające skarżącej na pracę z ważnością od 30 kwietnia 2017 r. do 29 kwietnia 2018 r. Dnia 16 listopada 2018 r. do organu wpłynęły - umowa najmu lokalu zawarta przez skarżącą 1 października 2018 r. oraz umowa zlecenia z 24 października 2018 r. na wykonanie przez skarżącą na rzecz wymienionego w tej umowie zleceniodawcy prac produkcyjnych (z rozpoczęciem świadczenia pracy od dnia wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę). Pismem z 21 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi - pomimo upływu 23 miesięcy sprawa nie została załatwiona. Tymczasem zdaniem autora skargi fakt, że Urząd Wojewódzki we W. prowadzi dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Jak argumentowano w skardze - z uwagi na rażące naruszenie terminów rozpatrzenia sprawy podważono zaufanie do państwa prawa, powstał stan ogromnej niepewności u skarżącej, w konsekwencji przekładający się na różne aspekty życia skarżącej ograniczając jej prawo do podjęcia pracy, generując frustrujące doznania psychiczne. Uzasadnione tym samym, zdaniem autora skargi, jest żądanie przyznania po 1000 zł za każdy miesiąc zwłoki. W kontekście powyższych okoliczności w skardze sformułowano następujące żądania: stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 20000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że termin podjęcia postępowania jest uzależniony od ilości wniosków, która jest bardzo duża, przy czym przy ich rozpatrywaniu decydująca jest kolejność wpływu, a sprawy tego rodzaju są skomplikowane i wymagają szczególnej wnikliwości i indywidualnej analizy każdego przypadku. Zwłoka nie była spowodowana celowym działaniem organu, lecz przyczyniły się do tego również niedostatki kadrowe. Organ nadto podkreślił, że pismem z 15 kwietnia 2019 r. poinformował stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania oraz wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy oraz jednocześnie wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia w dniu [...]r. przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie podejmował żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku aż do dnia 24 listopada 2017 r. kiedy to dopiero sformułował swoje zapytanie do odpowiednich organów o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jakkolwiek organ zarazem poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku wyznaczając go na dzień 24 lutego 2018 r. zarazem wzywając stronę do usunięcia braków formalnych wniosku oraz dostarczenia dokumentów, jednakże wyznaczonego na nowo terminu załatwienia sprawy nie dotrzymał. Nie podjął również żadnych czynności procesowych po uzyskaniu w dacie 16 listopada 2018 r. dodatkowych dokumentów od strony skarżącej. Uczynił to dopiero po złożeniu skargi – 15 kwietnia 2019 r. - znowu wystosowując między innymi wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego i kolejny raz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. W rzeczy samej zatem, formalnie ujmując, czas trwania postępowania od daty złożenia wniosku do dnia wywiedzenia skargi wynosi około dwa lata. Organ zatem przewlekle prowadził postępowanie przekraczając radykalnie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Stan sprawy, nawet uwzględniając braki kadrowe i ilość wniosków do załatwienia, nie uzasadniał aż tak daleko idącej zwłoki. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19). W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Sąd uznał, że będzie to termin wystarczający do załatwienia sprawy uwzględniając, że wniosek skarżącej wymagał uzupełnienia, albowiem obarczony był brakami formalnymi, a zaistniała jak dotąd przewlekłość postępowania wymagać może będzie dodatkowej aktualizacji niektórych danych niezbędnych do wydania decyzji. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a. – grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według ogłoszenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. (M.P. z 2019 r. poz.154) - na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 39) - przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4585,03 zł. Oznacza to, że połowa dziesięciokrotności tej kwoty wynosi 22.925,15 zł. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek, czy też nie, leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). W kontrolowanej sprawie Sąd, na podstawie lektury akt, uznał, że zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej. Dwuletni tok postępowania nie jest bowiem usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. Trzeba zważyć, że od początku postępowanie nie było prowadzone wnikliwie skoro po dwakroć (i ze znaczną zwłoką) dochodziło do wyznaczania nowych terminów zakończenia postępowania i dwukrotnie wzywano do usunięcia braków formalnych. Mogło to wywołać rzeczywiście stan niepewności co do swej sytuacji prawnej i faktycznej u cudzoziemki. Z drugiej jednak strony, Sąd uwzględnił fakt, że w okresie tych dwóch lat strona skarżąca dysponowała jednak ograniczonym wprawdzie, bo ważnym do dnia 29 kwietnia 2018 r., zezwoleniem na pobyt i pracę uzyskanym w innym trybie, a mianowicie na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 88 pkt 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). W istocie zatem faktyczny okres niepewności skarżącej był krótszy niż wyrażono to w skardze, albowiem wynosił około jednego roku. Sąd przy tym miał również na uwadze, że na mocy przepisu art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Poza tym godzi się podkreślić, że w kontekście brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. zachodzi brak podstaw prawnych do ustalania kwoty sumy pieniężnej według sztywno ustalonego miernika czy reguł, na przykład w wysokości 1000 zł za każdy miesiąc zwłoki, jak zażądano w skardze. Cytowane przepisy ustanawiają jedynie górną granicę tej sumy. Każdorazowo zatem sąd ustala, czy i jakie okoliczności faktyczne danej sprawy uzasadniają przyznanie określonej sumy z tego tytułu, w ramach dyskrecjonalnej władzy sądu. W powyższym świetle Sąd przyjął, że (zamiast żądanych 20000 zł – notabene w prawie maksymalnie dopuszczalnej przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. wysokości) kwota 1000 zł będzie adekwatna jako pełniąca również funkcję kompensacyjną, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. O kosztach postępowania (w punkcie IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.