III SAB/Wr 38/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (spraw.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. R. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O. R. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2017 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset ) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. R., działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletniej V. R., zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku małoletniej z dnia 2 października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W ramach argumentacji skargi przedstawiciel ustawowy strony wskazał, że od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dla małoletniej minęły dwa lata, a sprawa nadal jest w toku. Podniósł, że pismem z dnia 16 maja 2018 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu celem złożenia odcisków palców. Od czasów wykonania przez stronę tego wezwania, brak jest jakiegokolwiek kontaktu ze strony organu. Bez odpowiedzi ze strony organu pozostało także ponaglenie. Przedstawiciel ustawowy[...] lipca 2019 r. i ważną do [...] stycznia 2021 r. W tym kontekście dodał, że był przekonany o tym, że jego dzieci w niedalekiej przyszłości także uzyskają pozwolenie na pobyt czasowy. Zarzucając naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) wskazał, że przewlekłość prowadzonego postępowania skutkuje poważnymi następstwami dla rodziny, jak między innymi – brak możliwości załatwienia spraw: urzędowych, medycznych i bankowych; brak możliwości załatwienia spraw związanych z edukacją dzieci; ograniczony kontakt z rodziną na U. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas rozpatrywania wniosku, który jest dłuższy od terminów przewidzianych w art. 35 § 1 – 3 k.p.a. nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ani też z ich opieszałości, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w przedmiocie legalizacji ich pobytu, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Wskazując na powyższe Wojewoda D. podniósł, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. W tym kontekście wyraził pogląd, że ocena kwalifikowanego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przyjęcie takiej kwalifikacji wymaga wykazania, że za stan przewlekłości ponosi odpowiedzialność organ administracji publicznej. Zdaniem organu, okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy. Nawiązując do uprawnienia sądu w zakresie przyznania sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) organ wyraził pogląd o zasadności jej przyznania jedynie w związku ze szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nadmienił, że suma ta nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt, wniosek w imieniu małoletniej został złożony w dniu 2 października 2017 r. Do wniosku dołączone zostały dokumenty takie jak m.in. – kserokopie stron paszportowych, kserokopia umowy najmu lokalu mieszkalnego zawarta pomiędzy wynajmującym a przedstawicielem ustawowym skarżącej, kserokopie umów o pracę z przedstawicielem ustawowym skarżącej (wraz z aneksem). Organ administracji publicznej pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku podjął dopiero po upływie siedmiu miesięcy od wpływu wniosku, wzywając – pismem z dnia 16 maja 2018 r. – przedstawiciela ustawowego wnioskodawcy do osobistego stawiennictwa małoletniej (w obecności przedstawiciela ustawowego) w siedzibie urzędu celem złożenia odcisków linii papilarnych. Jak również wynika z akt, małoletni wnioskodawca wraz z przedstawicielem ustawowym stawili się w siedzibie urzędu w dniu [...] czerwca 2018 r. Kolejną czynność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 3 stycznia 2020 r., a zatem po upływie blisko 20 miesięcy od pierwszego wezwania. Czynnością tą było wezwanie przedstawiciela ustawowego strony (w trybie art. 50 k.p.a.) do przedłożenia, w terminie czternastu dni – oryginału aktu urodzenia małoletniej strony (do wglądu); dokumentów potwierdzających posiadanie przez małoletnią ubezpieczenia zdrowotnego lub potwierdzenia pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium RP, a nadto, dokumentów wykazujących posiadanie przez przedstawiciela ustawowego źródła stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny. Należy zauważyć, że wezwanie to organ zredagował już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, a także, po wniesieniu skargi na działanie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Nadto, po kilkukrotnych staraniach przedstawiciela ustawowego strony o uzyskanie informacji o etapie sprawy, o otrzymanie stempla w paszporcie, czy wreszcie, o uzyskanie możliwości wglądu do akt sprawy. Należy również zaznaczyć, że także ponaglenie do organu wyższego stopnia organ administracji publicznej przesłał z oczywistym uchybieniem terminu z art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Trzeba także dodać, że dopiero w piśmie z dnia 3 stycznia 2020 r. organ administracji publicznej zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a., wskazując przewidywany termin załatwienia sprawy (wyznaczony przez organ na dzień 3 marca 2020 r.) oraz pouczając stronę o prawie do wniesienia ponaglenia. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Nie podejmując żadnej czynności procesowej przez przeszło siedem miesięcy od dnia złożenia wniosku, a także, dopuszczając się nieuzasadnionych przerw w podejmowaniu czynności w sprawie (która wciąż jest w toku) organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń jest naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie, które, zdaniem Sądu, nosi w rozważanych okolicznościach faktycznych także cechy rażącego naruszenia prawa. Należy w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie w wyrokach sądowych zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wskazać również należy za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/17, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, nie znajduje usprawiedliwienia tak długotrwała – jak w okolicznościach analizowanej sprawy – zwłoka organu w dokonaniu oceny samej tylko kompletności wniosku, prowadząca w konsekwencji do nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie. Problemy kadrowe, powoływane przez organ od wielu lat, nie mogą stanowić uzasadnienia dla oczywistych przypadków naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że o przyznaniu sumy pieniężnej Sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wysokości uiszczonego wpisu od skargi.