III SAB/Wr 381/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Y. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Y. S. (dalej: strona skarżąca) wniosła w dniu 15 kwietnia 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego 27 lutego 2018 r. (data wpływu do organu). Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej, 2. stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 złotych, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna), należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Podkreślił również, iż to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie skarżącej suma pieniężna. Z przedłożonych akt postępowania administracyjnego dotyczących przewlekłości i bezczynności wynika, iż strona skarżąca w dniu 27 lutego 2018 r. (data wpływu do organu) złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniach 30 listopada 2018 r. oraz 7 stycznia 2019 r. strona skarżąca zwróciła się z zapytaniem o stan sprawy. W dniu 1 marca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które 8 marca 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto w dniu 1 marca 2019 r. strona skarżąca uzupełniła dokumenty w sprawie. W dniu 8 marca 2019 r. organ zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku, które to braki strona skarżąca uzupełniła w terminie. Następnie zawiadomieniem z 2 kwietnia 2019 r. organ pozostawił wniosek strony skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie uzupełniła załącznika nr 1 w części III. W dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie, które 25 kwietnia 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie, co sprawia że dopuszczalne jest badanie obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, dostępny: CBOSA). Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 27 lutego 2018 r. (data wpływu do organu) organ przez ponad rok nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 8 marca 2019 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą ponaglenia. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Dopiero 2 kwietnia 2019 r. organ pozostawił wniosek strony skarżącej bez rozpoznania, z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie uzupełniła załącznika nr 1 w części III. Powyższe wskazuje, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - II sentencji wyroku. Zauważyć w tym miejscu należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie zawsze oznacza niezasadności skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Zależy to od tego, czy organ miał rzeczywiste podstawy do powołania się na ten przepis. Art. 64 § 2 k.p.a., stanowi; "Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że: wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. sygn. II SA 1473/94 - publ. ONSA 1997 nr 3 poz. 114). Zatem tylko wtedy, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania) należy jednoznacznie wskazać te braki, podając jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania). Wojewoda w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 8 marca 2018 r., wezwał stronę skarżącą do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania m.in. oryginalnego, wypełnionego we wszystkich częściach i podpisanego przez osobę prawnie umocowaną załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda powołał podstawę prawną tego żądania wskazując na treść art. 106 ust. 1a , ust. 1b oraz ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz poinformował o skutkach nieusunięcia tych braków we wskazanym w piśmie terminie przywołując treść art. 64 § 2 k.p.a. Wezwanie zostało skutecznie doręczone skarżącej. Do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę skarżąca dołączyła, reagując na wezwanie organu, stosowny załącznik nr 1, jednak nie wypełniony w części III przy oświadczeniach w przedmiocie niekaralności. W tym stanie sprawy organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym (aniżeli adres wnoszącego - § 1) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy ustawy o cudzoziemcach określają tryb i warunki wystąpienia przez cudzoziemca z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W myśl art. 106 ust. 1a i 1b "Cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył lub prowadzenie spraw spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej przez komplementariusza, lub działanie w charakterze prokurenta, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego wypełniony przez podmiot powierzający mu wykonywanie pracy załącznik zawierający: (...) 3) oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, w przedmiocie niekaralności za przestępstwa i wykroczenia, o których mowa w art. 117 pkt 1. W przypadku podmiotu powierzającego wykonywanie pracy będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a pkt 3, składa osoba działająca w imieniu i na rzecz tego podmiotu". Skoro przedmiotowy wniosek musi spełniać określone wymogi prawne wynikające z przepisów prawa (ustawy o cudzoziemcach), to brak ich łącznego wypełnienia obliguje organ do wezwania wnioskującego o ich uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero bowiem spełnienie przez wnoszącego podanie wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach powodować może przejście sprawy ze wstępnej fazy postępowania w fazę postępowania jurysdykcyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza to, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym, tj. po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres; po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Innymi słowy, przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania czyli bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy co prawda uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/05, LEX nr 191358). Zdaniem Sądu nieprzedłożenie właściwie wypełnionego załącznika nr 1, stanowiło brak formalny wniosku, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca usunął brak formalny swojego wniosku niezgodnie z precyzyjnym wezwaniem, a to oznacza, że jego wniosek podlegał pozostawieniu bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa. Na dzień wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak było więc podstaw do zakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji merytorycznej. Z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w wyroku III SAB/Wr 225/19 (sprawa w przedmiocie przewlekłości postępowania Wojewody, rozpoznawana równolegle i orzeczona 12 września 2019 r.), oraz przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 1.000 zł w tamtej sprawie Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.