III SAB/Wr 390/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi: O. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – T.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy stwierdza, że: I. Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę: [...] zł ([...]); V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi O. M. (dalej: Strona skarżąca, Skarżąca) reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego T. K. jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ administracji, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 9 października 2018 r. Skarżąca (obywatelka [...] reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego) złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz załącznikami ze względu na podjęcie nauki. W dniu 7 listopada 2018 r. Skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia wniosku o pobyt czasowy, a 15 listopada 2018 r o umożliwienie wglądu do akt sprawy. W dniu 13 grudnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącej złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie. W dniu 12 lutego 2019 r. pełnomocnik załączył do akt dowody. Skarga na bezczynność Organu administracji wpłynęła do Wojewody 17 kwietnia 2019 r. W dniu 10 maja 2019 r. Organ administracji przekazał ponaglenie organowi wyższego rzędu wraz z aktami sprawy. W dniu 13 maja 2019 r. Organ administracji wydał zaświadczenie na wniosek Strony skarżącej o wpływie do Wojewody wniosku w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy Skarżącej i o postępowaniu w toku. Również 13 maja 2019 r. Organ administracji wezwał Stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku. We wniesionej skardze, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej jako k.p.a. w związku z art. 105 ust 2 ustawy o cudzoziemcach przez jego niezastosowanie, tj.: niewezwanie Skarżącej przez Wojewodę do osobistego stawiennictwa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz poprzez niewezwanie go do uzupełnienia innych ewentualnych braków formalnych w terminie przewidzianym w/w przepisie; 2. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w ww. Przepisie; 3. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 4. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie za pośrednictwem ustanowionego w toku postępowania pełnomocnika o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; 5. art. 37 § 5 k.p.a., w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie; 6. art. 6 k.p.a., w zw. z art, 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do Skarżącej, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 7. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie Stronie skarżącej ani Jej ustanowionemu w toku postępowania pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; 8. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny jak i pisemny wniosek; 9. art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego wniosku. W oparciu o zarzuty Skarżąca wniosła o: – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., zobowiązanie Organu administracji do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie lub kontynuacje nauki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; – stwierdzenie, że Organ administracji dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawą (art.149 § 1a p.p.s.a.); – wymierzenie Organowi administracyjnemu grzywny w wysokości 1.000,00 zł (art. 149 § 2 , w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); – przyznania od Organu administracji na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.); – zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. O załatwieniu wniosku decyduje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwe prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin może być znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Wskazał na brak złej woli w procedowaniu oraz nie zgodził się, by wobec procedowania wniosku Strony skarżącej zaistniała bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Zanegował również zasadność zasądzania na rzecz Strony skarżącej sumy pieniężnej. Wspomniana sankcja ma walor dyscyplinujący organ administracji, wybór tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawienie sądu i nie może stanowić formy odszkodowania dla Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w sprawie zastosowania. Skarga jest zasadna. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ administracji dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony 9 października 2018 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (17 kwietnia 2019 r.) brak jest rozstrzygnięcia. Również na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Co więcej Organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie od momentu złożenia wniosku przez Stronę do dnia wniesienia skargi na bezczynność. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze czynności procesowe w sprawie miały miejsce dopiero po upływie 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku (10 i 13 maja 2019 r.). Organ przesłał wówczas ponaglenie do organu wyższego rzędu, wezwał do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnego wniosku, a także wydał żądane zaświadczenie. Czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien być już załatwiony Podnieść należy, że od dnia złożenia wniosku - minęło ponad 10 miesięcy, a sprawa nadal jest w toku. Organ nie informował również Skarżącej o przyczynach zwłoki, mimo złożenia przez Nią ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Także wniesione 13 grudnia 2018 r. ponaglenie nie zostało przekazane organowi wyższego rzędu w terminie zakreślonym w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej, a w sprawie nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę Wojewody, Sąd uznał, że bezczynność Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy zlekceważenie wnioskodawcy, jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Sytuacja, w której Strona skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu jak w rozpoznawanej sprawie brak rozstrzygnięcia na dzień orzekania niniejszym wyrokiem, a Jej wnioski i żądania są lekceważone przez Organ administracji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Wojewody podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co jaskrawie wyraża się w okoliczności konieczności "zmuszenia" Organu administracyjnego do jakiegokolwiek zainteresowania sprawą dopiero w wyniku złożenia skargi do tut. Sądu, na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń. W ocenie Sądu, bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 2.500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Równocześnie Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia Organowi administracji grzywny, uznając że zasądzona na rzecz Skarżącej kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec Wojewody, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu - o czym WSA we Wrocławiu orzekł jak w pkt V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt VI wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.