III SAB/Wr 401/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. O. T. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa postępowania a to: 1) Art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji bez poszanowania zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a w szczególności poprzez brak informowania skarżącego o stanie sprawy oraz poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. 2) Art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji bez poszanowania zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażające się w prowadzeniu sprawy ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów do załatwienia tego typu spraw. 3) Art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez znaczne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 4) Art. 36 § 1 kpa poprzez nieinformowanie skarżącego przez organ administracji o przedłużeniu się postępowania pomimo zasady informowania o tym fakcie strony, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz konieczności pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o: 1) Stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz w konsekwencji niezałatwienia w terminie sprawy z wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. 2) Zobowiązanie organu do wydania – w terminie 7 dni – decyzji o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z jego wnioskiem. 3) Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, jak również z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę D.w sprawie z wniosku z dnia 9 lipca 2018 r. na okoliczność przebiegu postępowania złożonych dokumentów oraz niezałatwienia sprawy – oraz zobowiązanie organu administracji do przedłożenia akt postępowania. 4) Przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 20.000,00 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5) Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 9 lipca 2018 r. złożył do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ administracyjny nie podjął w terminie (art. 35 § 1 i 3 kpa), żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji, ani nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku czy też nie poinformował go o innym późniejszym terminie załatwienia sprawy. W dniu 30 października 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. organ wezwał skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów a także wyznaczył termin załatwienia sprawy – wydania decyzji na dzień 4 marca 2018 r. W dniu 19 grudnia 2018 r. skarżący przedłożył stosowne dokumenty dotyczące jego edukacji oraz zatrudnienia. Skarżący wskazał, że bezczynność organu w niniejszej sprawie jest okolicznością wysoce stresującą, boi się on o możliwość pozostania na terytorium RP oraz wykonywanie pracy, zwłaszcza, że tutaj mieszka jego partnerka – obywatelka RP. Brak decyzji organu w terminie upływu ważności aktualnej karty pobytu może też negatywnie wpływać na możliwość zarobkowania przez skarżącego. W opinii skarżącego żądana suma odpowiada poziomowi niedogodności związanemu z prowadzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda D.udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do dnia [...] maja 2022 r. Organ wskazał, że wnioski wpływające do wydziału rozpatrywane są według kolejności wpływu i to ona przesądza o terminie ich rozpoznania. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu ale był skutkiem dużej ilości składanych wniosków. Koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadra zajmująca się sprawami oraz zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiotowej sprawie nie miały charakteru rażącego. W piśmie z dnia 24 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko oraz wnioski przedstawione w treści skargi na bezczynność organu w zakresie żądań określonych w pkt 1, 3, 4 oraz 5. Skarżący oświadczył, że cofa wniosek zawarty w pkt 2 tj. dotyczący zobowiązania organu administracji do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. Skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że decyzja z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewoda D. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] maja 2022 r. W świetle powyższej okoliczności skarżący cofnął skargę w pkt 2 tj. zobowiązania organu administracji do wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z jego wnioskiem. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 9 lipca 2018 r. W dniu 30 października 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określono na 4 marca 2019 r. Jednocześnie wezwano skarżącego o uzupełnienie dokumentów i poinformowano o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku. Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca Stanowi Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź na powyższe zapytanie Komenda Wojewódzka Policji we W. udzieliła pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. (wp. do organu 10 stycznia). Pismem z dnia 10 kwietnia 2019 r. została wniesiona skarga do Sądu. Z treści art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie. Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 kpa termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowanie administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa oraz art. 8 kpa). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808- 812). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jaki mowa w art. 149 § 1a, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011 z. 5). Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od przekazania wniosku oraz czynność podjętą przez skarżony organ w dniu 4 grudnia 2019 r. i 6 grudnia 2019 r., obejmującą m.in. wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wskazać należy, że możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Przy czym zasądzenie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W okolicznościach sprawy Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 141 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800).