III SAB/Wr 427/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi: T. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy stwierdza, że: I. Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę: [...] zł ([...]); V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. D. (dalej: Strona skarżąca, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ administracji, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 26 listopada 2018 r. Skarżący (obywatel I.) złożył wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz załącznikami do Wojewody W.. Wniosek ten w dniu 29 stycznia 2019 r. został przekazany zgodnie z właściwością miejscową Organowi administracji. Z akt wynika, że pismem z 15 lutego 2019 r. Strona skarżąca wniosła o szybsze rozpoznanie sprawy. W dniu 15 marca 2019 r. Skarżący złożył ponaglenie w sprawie. Skarga na bezczynność Wojewody wpłynęła do Organu administracji 29 kwietnia 2019 r. Ponaglenie Skarżącego zostało przekazane pismem z 15 maja 2019 r. organowi wyższego rzędu wraz z aktami sprawy. Również 15 maja 2019 r. Organ administracji wystąpił do odpowiednich służb z prośbą o informacje o Stronie skarżącej, a także poinformował Skarżącego o toczącym się postępowaniu, wyznaczył termin załatwienia sprawy na 15 sierpnia 2019 r. i wezwał do uzupełnienia wniosku o pobyt czasowy. W skardze na bezczynność Organu administracji, Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 35 § 3 w zw. z art. 36 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.- dalej k.p.a), wnosząc o: – zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności; – wymierzenie organowi grzywny i przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., – zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżący uzasadnił wnioski skargi i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju, jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. i problemami kadrowymi. Zanegował możliwość uznania, iż miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania Stronie skarżącej sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a., który nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Skarga jest zasadna. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ administracji dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony w dniu 26 listopada 2018 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy - przekazany Wojewodzie zgodnie z właściwością miejscowa w dniu 29 stycznia 2019 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (tj. 29 kwietnia 2019 r.) Organ administracji nie wydał rozstrzygnięcia. Również na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła informacja o zakończeniu postępowania. Co więcej Organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie od momentu złożenia wniosku przez Skarżącą do dnia wniesienia skargi na bezczynność. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze czynności procesowe w sprawie Wojewoda podjął ponad 3 miesiące od przekazania wniosku przez Wojewodę W. i w następstwie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność. Czynnościami tymi było zwrócenie się do odpowiednich służb z prośbą o informacje o Stronie skarżącej, wyznaczenie terminu zakończenia prowadzonego postępowania i wezwanie o uzupełnienie wniosku. Należy zauważyć, że tak proste i oczywiste czynności, jak zwrócenie się do służb o udzielenie informacji, powinny zostać wykonane - w ocenie Sądu - niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do Wojewody. Wszystkie ww. czynności zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony. Organ administracyjny nie informował też Skarżącego o przyczynach zwłoki, mimo złożenia przez Stronę skarżącą ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wniesione w dniu 15 marca 2019 r. ponaglenie nie zostało przekazane organowi wyższego rzędu w terminie zakreślonym w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego a równocześnie nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, ze organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę brak reakcji Wojewody na wniosek - opisaną wyżej postawę Organu administracji Sąd uznał, że bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy zlekceważenie Skarżącego, jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Sytuacja, w której Strona skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu jak w rozpoznawanej sprawie – brak rozstrzygnięcia na dzień orzekania niniejszym wyrokiem, a Jej wnioski i żądania są lekceważone przez Organ administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Wojewody podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co jaskrawie wyraża się w okoliczności konieczności "zmuszenia" Organu administracji do jakiegokolwiek zainteresowania sprawą dopiero w wyniku złożenia skargi do tut. Sądu, na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń. W ocenie Sądu, bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione zostało uznane żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Przyznana kwota 2.000,00 zł zdaniem Sądu jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium RP. Równocześnie Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia Organowi administracji grzywny, uznając że zasądzona na rzecz Skarżącego kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec Wojewody, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu, o czym WSA we Wrocławiu orzekł jak w pkt V sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt VI wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. :