III SAB/Wr 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca), Jadwiga Danuta Mróz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi A.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem podatkowym. 1.1. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ administracji) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy A. P. (dalej: Skarżąca). 1.2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 maja 2017r. Skarżąca (obywatelka Ukrainy) złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (żona obywatela polskiego) wraz załącznikami. 1.3. Pismem z dnia 6 grudnia 2017r. wystąpiono do Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.4. Pismem z dnia 6 grudnia 2017r. poinformowano Skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 6 kwietnia 2018r. z zaznaczeniem o możliwości kontaktu z urzędnikiem tylko po uprzednim wezwaniu oraz wezwano do przedłożenia aktualnego dokumentu aktu małżeństwa oraz złożenia wyjaśnień. 1.5. W dniu 5 stycznia 2018r. Skarżąca przedłożyła dokument w postaci odpisu skróconego aktu małżeństwa. 1.6. W dniu 4 października 2018r. Skarżąca złożyła ponaglenie w przedmiotowej sprawie. 1.7. Pismem z dnia 17 października 2018r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu wskazując, że ponaglenie jest uzasadnione. Jednakże organ administracji wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Sposób prowadzenia sprawy – zdaniem organu administracji - nie wynika ze złej woli pracowników ww. Wydziału, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Niemniej organ administracji wskazuje, że podejmuje wszelkie starania aby problemowi temu zaradzić. 1.8. W dniach 289 listopada 2018r. i 14 lutego 2019r. Skarżąca przedłożyła dodatkowe dokumenty. 1.9. Pismem z dnia 17 maja 2019r. wystąpiono do Policji. 1.10. W dniu 20 maja 2019r. otrzymano odpowiedź z Policji o braku zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 1.11. Decyzją z dnia 24 maja 2019r. udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 23 maja 2020r. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa). Zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postepowaniu i wniesiono o: zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 ppsa; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca w dniu 31 maja 2017r. złożyła do organu administracji wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 17 października 2017r. Skarżąca wniosła o możliwość wbicia stempla. Organ w dniu 6 grudni 2017r. wezwał Skarżącą o uzupełnienie dokumentacji, która została prawidłowo uzupełniona. Skarżąca złożyła ponaglenie w dniu 3 października 2018r. i następnie uzupełniała dokumenty na bieżąco. Do dnia złożenia skargi Skarżąca nie otrzymała decyzji pomimo złożenia stosownych dokumentów. Przedmiotowe postepowanie trwało 2 lata, w czasie którym Skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 kp, jak również pozbawiony informacji o toczącym się postępowaniu. Ponadto organ administracji naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia nie wyklucza orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania przez Sąd. Jednocześnie zasądzenie sumy pieniężnej w oparciu o powoływanej wyżej przepisy stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla Skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał on, że po wydaniu decyzji nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie przewlekłości postępowania organu administracji. Jednocześnie wskazał, że nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa. Takie bowiem występuje tylko wówczas, gdy odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Organ administracji wskazał zaś, że termin załatwienia sprawy jest uzależniony od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Decyduje kolejność wpływu do tut. Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwe prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe termin może być znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to z lekceważenia stron i braku woli załatwienia sprawy. Odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej to podkreślono, że wspomniana sankcja ma walor dyscyplinujący organ administracji, powinna być stosowana po wymierzeniu grzywny organowi lecz wybór tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawienie sądu i nie może stanowić formy odszkodowania dla Skarżącego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ppsa posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [kpa] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [kpa]. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 kpa zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 kpa, a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Ponadto w myśl art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Artykuł 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). 3.7. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016r., poz. 1990 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy). 3.8. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić przewlekłość postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 31 maja 2017r. wraz z załącznikami. Wezwanie do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień nastąpiło siedem miesięcy później, tj. 6 grudnia 2017r. czyli już z naruszeniem przewidzianego w art. 35 kpa terminu do zakończenia sprawy. Znamienne jest to, że z tym samym dniem 6 grudnia 2017r. dopiero wystąpiono o konsultacje do Straży Granicznej. Odpowiedzi od ww. organu organ administracji otrzymał w dniu 19 stycznia 2018r. Ponadto organ administracji do Policji wystąpił dopiero pismem z dnia 17 maja 2019r. (odpowiedź w dniu 20 maja 2019r) czyli 2 lata od złożenia wniosku. Zwłoka organu administracji spowodowała, że Skarżąca była zmuszona na bieżąco uzupełniać dokumentację z uwagi na zmianę swojej sytuacji. Ponadto pismem z dnia 6 grudnia 2017r. poinformowano Skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 6 kwietnia 2018r. bez wskazania powodów ww. przedłużenia terminu zakończenia postępowania. Do momentu wydania przez organ administracji decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy z dniem 24 maja 2019r. organ administracji nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 36 kpa. Wydanie zaś decyzji w ww. terminie świadczy o przewlekłości postępowania. W pierwszej kolejności niepokojąca jest praktyka organu administracji, który po 7 miesiącach oraz 2 latach od złożenia wniosku Skarżącej występuje do organów takich jak Straż Graniczna i Policja z zapytaniem czy pobyt Skarżącej stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku przez Skarżącą. Innym budzącym zaniepokojenie Sądu działaniem organu administracji jest przyjęty standard postępowania ujawniony w piśmie z dnia 6 grudnia 2017r. z którego wyraźnie wynika, że cyt. "kontakt z inspektorem w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu ze strony pracownika prowadzącego postępowanie". Przy jednoczesnym wskazaniu, że ani infolinia urzędu administracji ani e-mail "Karta Pobytu" nie udziela informacji dotyczących statusu indywidualnej sprawy. Należy podkreślić, że uprawnienie procesowe strony do udziału w postępowaniu nie może być postrzegane jako obowiązek strony. Wyłącznie strona ma prawo zdecydować, czy będzie brała – czynny lub bierny – udział w postępowaniu administracyjnym. Rolą organu administracji publicznej jest stworzenie takich warunków, które będą gwarantować stronie możliwość podejmowania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego. Organ zatem nie może tym samym stwarzać warunków ograniczających Skarżącemu możliwość uzyskania informacji na temat jego sytuacji procesowej. Uprawnienie Strony w tym względzie nie może być także uzależnione od uznania pracownika organu administracji. Takie działanie niewątpliwie stanowi naruszenie zasady zaufania do organów państwa, zgodnie z art. 8 kpa oraz zasady czynnego udziału strony, zgodnie z art. 10 kpa. Sąd potrafi zrozumieć, że określone środki polegające na braku bezpośredniego dostępu do pracowników a związane z m.in. z koniecznością skoncentrowania się nad powierzonymi zadaniami przez urzędników czy zapobieganiem ich korupcji mogą być podejmowane lecz muszą one mieć charakter proporcjonalny do założonego celu. Podjęte rozwiązanie nie powinno wykluczać możliwości uzyskania przez Skarżącego informacji o jego sytuacji procesowej. 3.9. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 kpa i art. 8 kpa podkreślają służebną rolą organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu podatkowego działania zgodnego z prawem (art. 6 kpa) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.10. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że postępowanie Wojewody D. prowadzone w sprawie na wniosek Skarżącej z dnia 31 maja 2017r., zakończone decyzją z dnia 24 maja 2019r. nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 kpa w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 kpa oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 kpa a w konsekwencji art. 6 kpa i art. 7 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (pkt I sentencji wyroku). 3.11. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji miało miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a ppsa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo, jak w przedmiotowej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a następnie rozstrzygnięcie sprawy; w toku postępowania nie ma możliwości konsultacji swojej sytuacji procesowej; jest on konfrontowany z automatyzmem urzędniczym naruszającym jego godność i który rodzi jego niepewność i obawę co do jego przyszłości, taki standard postępowania organu administracji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wywodzonego z nich prawa do dobrej administracji oraz jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji – powtarzane od wielu miesięcy – tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na prace i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, a sprawy są szczególnie skomplikowane, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itd.). Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019r., poz. 1464) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Sytuacja związana ze wzmożonym ruchem cudzoziemców z Ukrainy niewątpliwie jest związana z toczącymi się działaniami wojennymi od 2014r. Zatem Wojewoda D. powinien już, pomimo wielokrotnych zapewnień, przemyśleć kwestię zmiany standardu postępowania swoich pracowników w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, większość tych spraw wymaga sprawdzenia czy wnioskodawca spełnia wymogi formalne. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie aby warunki wymagane w ustawie sprawdzić na moment przyjmowania wniosku, zwłaszcza, że wnioskodawca musi je złożyć osobiście. Organ administracji powinien też niezwłocznie występować o konsultacje właściwych organów a nie dopiero 7 miesięcy albo 2 lata od przyjęcia wniosku. Tak naprawdę dopiero poczynienie ustaleń dotyczących Skarżącego w kwestii zagrożenia jego obecności na terytorium RP dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, które wymagają złożonych działań ustawowo powierzono innym, niż wojewoda, organom państwa (Policja, ABW, Straż Graniczna). W sytuacji zatem, gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie - zapytanie w ww. kwestii wysyła się 7 miesięcy lub 2 lata od otrzymania wniosku Skarżącej to należy uznać, że takie działanie niweczy cel ww. konsultacji i jest działaniem na szkodę Państwa Polskiego. 3.12. Z uwagi na okoliczność wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy należało umorzyć postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku). 3.13. Sąd na podstawie art. 149 § 2 ppsa, na wniosek Skarżącej, przyznał od organu administracji na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 5.218 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty jest następujący. Jako bazę wyliczenia przyjęto połowę wartości minimum egzystencji przypadającej na 1 osobę w 2 osobowym gospodarstwie pracowniczym odpowiednio za 2017r. i 2018r. wyliczone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie danych Departamentu Statystyki Społecznej GUS (por. Informację o poziomie minimum egzystencji w 2017r. z dnia 13 kwietnia 2018r. i Informację o poziomie minimum egzystencji w 2018r. z dnia 28 marca 2019r. – dokumenty dostępne na stronie https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-egzystencji-2) przyjmując za okres wyliczenia ww. kwoty okres postępowania administracyjnego trwający powyżej 90 dni. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też Skarżącej wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować Skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony. 3.14. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt V sentencji wyroku). 3.15. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.