III SAB/Wr 458/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi: I. S. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi (data wpływu do Wojewody D.: 7 maja 2019 r.) I. S. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ administracji, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 listopada 2017 r. Skarżący (obywatel U.) złożył w M. Urzędzie Wojewódzkim w W. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 12 lutego 2018 r. Skarżący wniósł o przekazanie wniosku zgodnie z właściwością miejscową do D. Urzędu Wojewódzkiego we W.. W dniu 26 kwietnia 2019 r. Wojewoda M. przekazał wniosek zgodnie z właściwością miejscową (wpłynął 9 maja 2018 do Wojewody D.). W dniu 31 października 2018 r. Skarżący zmienił cel pobytu ze względu na zawarcie związku małżeńskiego. Następnie 14 marca 2019 r. Skarżący złożył pismo w Organie administracji z zapytaniem, czy wniosek jest procedowany i na jakim etapie jest sprawa. W dniu 16 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony wniósł pismo – skarga na niewydolne działanie Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców. W dniu 31 maja 2019 r. Organ administracji: – utworzył pismo informujące o terminie zakończenia postępowania – 20.12.2019 r. i możliwości uzyskania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie wniosku; – utworzył pismo o zwrócenie się w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, do odpowiednich służb (Policja, ABW, Straż Graniczna) o informację o Skarżącym czy jego wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; – utworzył pismo do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie czynności w miejscu zamieszkania Strony. W dniu 3 czerwca 2019 r. Organ administracji utworzył pismo z odpowiedzią na skargę złożoną 16 kwietnia 2019 r. W skardze na bezczynność Wojewody D. – wpływ 7.05.2019 r., Skarżący wniósł o: – stwierdzenie, że Organ administracji przewlekle prowadzi postępowanie, – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem, – nakazanie Wojewodzie wydania decyzji pozytywnej, w terminie siedmiu dni, – przyznania od Organu administracji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 złotych, – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Organ administracji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie toku instancji ewentualnie o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju, jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Stanął na stanowisku o bezzasadności twierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz nieuzasadnionym żądaniu zasądzenia sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w sprawie zastosowania. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy rozważyć wniosek Wojewody o odrzucenie skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność/przewlekłość niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. stanowi więc wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłość postępowania. Złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe. W rozpoznawanej sprawie z akt wynika fakt, że ponaglenie wpłynęło do Organu administracji w dniu 16 kwietnia 2019 r. Wprawdzie Skarżący zatytułował to pismo jako "skarga", to jednakże nie nazwa pisma lecz jego treść decyduje, czy jest to środek zaskarżenia. W ocenie Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy, co wynika wprost z treści tego pisma: – adresatem jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców: "... składam skargę na niewydolne działanie Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców0."; – wniosek o ustalenie winnych opóźnienia i wyjaśnienie, dlaczego nie ma wydanej decyzji w sprawie; – wniosek o przekazanie akt Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który: "... zobowiąże Wojewodę D. do natychmiastowego wydania decyzji w niniejszej sprawie , ..." W związku z powyższym - w ocenie Sądu - Skarżący wypełnił dyspozycję wynikającą z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ administracji dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony w dniu 3 listopada 2017 r. wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, przekazany zgodnie z właściwością miejscową Wojewodzie D. w dniu 9 maja 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (7 maja 2019 r.) brak jest rozstrzygnięcia. Również na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Co więcej Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie od momentu wpływu przekazania wniosku Skarżącego (9 maja 2018 r.) do dnia wniesienia skargi na bezczynność (7 maja 2019 r.). Jak wynika z akt sprawy, pierwsze czynności procesowe w sprawie miały miejsce dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia wpływu wniosku do Wojewody (31 maja 2019 r.). Organ m.in. wystąpił wówczas do odpowiednich służb (Policja, ABW, Straż Graniczna) o udzielenie informacji o Skarżącym oraz zawiadomił o terminie zakończenie postępowania, który określił na 20 grudnia 2019 r. i o możliwości otrzymania stempla w paszporcie. Czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Organ nie informował również Skarżącego o przyczynach zwłoki. Powyższe wskazuje, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a.. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności w załatwieniu sprawy. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy gwarancji przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę Wojewody, Sąd uznał, że bezczynność Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczy zlekceważenie wnioskodawcy, jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu jak w rozpoznawanej sprawie, brak rozstrzygnięcia na dzień orzekania niniejszym wyrokiem, a Jego wnioski i żądania są lekceważone przez Organ administracji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Wojewody podważa, bowiem zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co jaskrawie wyraża się w okoliczności konieczności "zmuszenia" Organu administracyjnego do jakiegokolwiek zainteresowania sprawą dopiero poprzez złożenia skargi do tut. Sądu, na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń. W ocenie Sądu, bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącego o przyznanie Mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 2.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.