III SAB/Wr 466/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 listopada 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. K.K. – dalej wnioskodawczyni, strona, skarżąca złożyła do Wojewody D. – dalej organ, wojewoda w dniu 29 listopada 2017 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku załączyła dokumenty. W dniu 31 sierpnia 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego we W., Delegatury ABW we W. i Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. z prośbą o przekazanie czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wnioskodawczyni stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pozytywna dla skarżącej odpowiedź na powyższe pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia 13 września 2018 r. wpłynęła do organu 17 września 2018 r. Również w dniu 31 sierpnia 2018 r. Wojewoda skierował do strony wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z dnia 29 listopada 2018 r. Jednocześnie w piśmie tym poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa na 30 listopada 2018 r. Skarżąca uzupełniła braki wniosku w dniu 13 września 2018 r. W dniu 13 marca 2019 r. a także 15 lutego 2020 r. skarżąca, bez wezwania, przesłała do organu aktualne dokumenty, w tym umowę zlecenia na dalszy okres, nie objęty poprzednią umową. W dniu 15 listopada 2019 r. wpłynęło do organu pismo strony stwierdzające, że w przypadku niepodjęcia czynności do dnia 5 grudnia 2019 r. prosi o potraktowanie niniejszego pisma jako ponaglenia i o przekazanie go wraz z odpisami akt organowi wyższego stopnia, zgodnie z art. 37 kpa. Podobnej treści pismo, z określeniem terminu rozpoznania sprawy do dnia 18 lutego 2020 r. skarżąca sporządziła i przesłała organowi w dniu 4 lutego 2020 r. W piśmie tym stwierdzono również, że wnioskodawca zamierza złożyć do tutejszego Sądu skargę na przewlekłość. Podobnej treści pismo zostało doręczone organowi 21 lutego 2020 r. Pismem z dnia 31 marca 2020 r. skarżąca została ponownie wezwana o uzupełnienie braków; w piśmie tym poinformowano skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt ustala się na dzień 30 maja 2020 r. W dniu 5 marca 2020 r. do organu wpłynęła skarga wnioskodawczyni datowana na dzień 25 lutego 2020 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni podała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwa prawie 25 miesięcy i nie została do dnia złożenia skargi wydana decyzja, nie została również poinformowana o brakujących dokumentach. W związku z powyższym organ naruszył wymienione na wstępie przepisy. Nie ma wątpliwości, że organ działa przewlekle. Odnośnie złożonego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej strona wskazała że przedłużanie trwającego postępowania narusza jej dobra osobiste tj. prawa, do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Polski, i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawa do pracy. Bierność organu pozbawia skarżącą tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza. Sprawa prowadzona jest prawie 25 miesięcy, a wnioskodawczyni nie ma żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu, co powoduje, że żyje w permanentnej niepewności i stresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, oddalenie skargi jako niezasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podał, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie przysługuje na bezczynność lub przewlekłość prawo wniesienia ponaglenia. Jeżeli stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia to złożenie do sądu skargi bez podjęcia takiej czynności jest niedopuszczalne i podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona nie skierowała do organu lub organu wyższego stopnia ponaglenia. Uzasadniając zaś wniosek o oddalanie skargi organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika, ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, oraz odpływu pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnośnie żądania uznania że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, winna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, brak jest podstawy do uznania, że miała miejsce przewlekłość, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy wpływ spraw do organu wynosił w 2018 r. 18.324 spraw a do końca października 2019 r. 23.888 spraw. W związku z zasądzeniem sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego może korzystać jeżeli realia rozpatrywanej sprawy są możliwe do akceptacji z punktu widzenia praw strony, co oznacza, że za każdym przypadkiem Sąd może rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Organ zauważył, że wybór środka (suma pieniężna, grzywna) należy do Sądu, środki te zaś występują wobec siebie alternatywnie. Wybór środka powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, który zmierza do zakończenia postępowania, a także zapobieżenia bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Jednakże przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone, dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Według organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisma strony z dnia 15 listopada 2019 r., 4 lutego 2020 r. i 21 lutego 2020 r., które w istocie są ponagleniami, mówią o zwłoce w załatwianiu wniosku, wyznaczają termin jego załatwienia, a w przypadku jego niedotrzymania potraktowania jako ponaglenia. W obu przypadkach termin został przekroczony. W ocenie Sądu skarżąca wypełniła dyspozycję wynikającą z art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej. Skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia 29 listopada 2017 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwsza reakcja organu na wniosek nastąpiła 31 sierpnia 2018 r. i od września 2018 r. – kiedy wniosek został uzupełniony, organ do 31 marca 2020 r. nie podjął żadnych czynności. To skarżąca w związku ze zmieniającą się sytuacją w zatrudnieniu i miejscu zamieszkania nadsyłała aktualne dokumenty. W tych okolicznościach należy zauważyć, że pierwszą czynność organ wykonał dopiero po 9 miesiącach od złożenia wniosku, a po uzupełnieniu braków we wrześniu 2018 r. przez około półtora roku nie podjął żadnych czynności. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. W tym miejscu należy też przywołać treść art. 35 i 36 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca – a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. (uczynił to dopiero 31 marca 2020 r.). Mając na uwadze art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powyższych okolicznościach Sąd zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą usprawiedliwić postawy organu - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Tłumaczenia organu powtarzają się od wielu miesięcy. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł składa się wpis od skargi, w wysokości wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., Nr 221 poz. 2193). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.