III SAB/Wr 479/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi V. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 października 2020 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 (słownie: czterysta) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu V. V. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Podniosła, że ze wspomnianym wnioskiem wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 30 września 2020 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie, doprowadzając do naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Strona zwróciła uwagę, że bezczynność organu wpływa na sytuację bytową wnioskodawcy, który wraz z najbliższą rodziną pozostaje w niepewności co do dalszego pobytu w Polsce. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2017-2020 r. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 2019 r., poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Wojewoda Dolnośląski dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 9 października 2020 r. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero w dniu 9 lutego 2021 r. Wówczas to dopiero dokonał oceny wniosku pod kątem braków formalnych i wezwał stronę (w piśmie z dnia 9 lutego 2021 r.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez przedstawienie, w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ważnego dokumentu podróży. W piśmie tym, organ na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał również stronę do osobistego stawiennictwa w jego siedzibie, wyznaczając termin stawiennictwa na dzień 19 lutego 2021. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika, by na dzień orzekania w sprawie doszło do zakończenia postępowania administracyjnego. Przedstawiona powyższej charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego niewątpliwie stanowi o zasadności skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego jaką strona wywiodła w sprawie. Konsekwencją opisanego stanu rzeczy jest bezsporne naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Wobec tego, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie I wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem strony. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W sprawie, ocena wniosku pod kątem samych tylko jego braków formalnych nastąpiła po upływie ustawowych terminów zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji (na dzień orzekania) o załatwieniu przez organ wniosku strony z dnia 9 października 2020 r., w punkcie III wyroku Sąd wypełniając dyspozycję normy z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy wszczętej tymże wnioskiem, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 400 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej kwotę przyznaną przez Sąd w wyroku, w punkcie V sentencji tegoż wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną sumę kosztów składają się – kwota 100 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie jej pełnomocnika w wysokości ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.