III SAB/Wr 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udrożnienia drogi gminnej oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. J. S. (dalej jako "skarżący", "strona") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł. w zakresie obowiązku podjęcia przezeń czynności udrożnienia drogi gminnej o numerze [...], stanowiącej własność Gminy Ł., usytuowanej na działce drogowej o numerze ewidencyjnym [...], położonej w J., gm. Ł. Skarżący wskazał, że udrożnienie tej drogi nastąpić powinno poprzez zlikwidowanie skarpy na odcinku istotnej drogi pomiędzy działkami numer [...] i [...], przez usunięcie znajdującego się w pasie drogi na istotnym odcinku słupa sieci elektroenergetycznej oraz przez wyrównanie pasa drogowego na całej jej szerokości w sposób umożliwiający korzystanie z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w J. numer [...] w gminie Ł. Do tej nieruchomości przylega działka gruntu o numerze [...], będąca własnością Gminy Ł., na której usytuowana jest droga gminna o numerze [...]. Droga znajdująca się na istotnej działce jest w stanie nienależytym, uniemożliwiającym korzystanie z niej poprzez przejazd i przechód, albowiem pomiędzy działką skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], a działką sąsiedzką o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się wysoka i stroma skarpa o nierównej powierzchni, nadto zaś na istotnym odcinku przylegającym do drogi powiatowej [...] znajduje się słup elektroenergetyczny. Skarżący wyjaśnił dalej, że przed zainicjowaniem niniejszego postępowania wielokrotnie zwracał się do organu o przebudowę końcowego odcinka istotnej drogi w sposób umożliwiający korzystanie ze zjazdu z jego nieruchomości, co do którego skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2008 r. o zgodzie na jego lokalizację, jednakowoż działania te nie przyniosły rezultatu. Następnie podał, że w dniu [...] lutego 2018 r. za pośrednictwem pełnomocnika wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie zarządzenia w przedmiocie udrożnienia działki drogowej o numerze ewidencyjnym [...] położonej w J., na której znajduje się droga gminna o numerze [...], które to wezwanie Wójt Gminy Ł. otrzymał w dniu [...] lutego 2018 r. Upoważniony pracownik pismem z dnia [...] marca 2018 r. odpowiedział, iż Gmina Ł. nie wyda zarządzenia w przedmiocie udrożnienia drogi gminnej, gdyż przystępuje do likwidacji istotnego odcinka drogi. Skarżący powołał się następnie na treść art. 101 ust. 1 oraz 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wskazując, że wnosząc skargę skorzystał z dobrodziejstwa, zawartej w powyższych przepisach, skargi publicznej. Zdaniem strony, organ nie wykonując czynności nakazanych prawem, naruszył prawa strony oraz przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a także naruszył przepisy art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 20 pkt 2, 3, 4, 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których wynika obowiązek Gminy Ł. utrzymania przedmiotowej drogi w należytym stanie. Według skarżącego, z powołanych przepisów wynika, że obowiązkiem Gminy Ł. jest utrzymanie, własnej drogi, w stanie, który umożliwia korzystanie z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Nieuzasadnione jest wyjaśnienie organu co do zamiaru likwidacji istotnej drogi, skoro obowiązek określony w przepisach ustawy o drogach publicznych jest bezwzględny. Każdy właściciel drogi lub jej zarządca zobowiązany jest do dbania o utrzymanie podległej jemu drogi, o ile została ona zaliczona do kategorii dróg gminnych i nie została wyłączona z użytkowania, co w odniesieniu analizowanej drogi dotychczas nie nastąpiło. Następnie skarżący wskazał, że posiada legitymację skargową w sprawie, albowiem jako właściciel nieruchomości przylegającej do istotnej drogi ma interes prawny w żądaniu usunięcia naruszenia powołanych przepisów prawa. Udrożnienie działki drogowej umożliwi dostęp z istotnej drogi do nieruchomości skarżącego i korzystanie z rzeczonej drogi gminnej, a także zjazdu z niej na drogę powiatową usytuowanego przy wyjeździe z jego nieruchomości. W ocenie strony, sprawa ta bez wątpienia należy do zakresu administracji publicznej, skoro obowiązki określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o drogach publicznych mają charakter administracyjno-prawny, nie zaś cywilno-prawny. Skarżący dołączył do skargi dokumenty, na które powoływał się w jej treści tj. mapę ewidencyjną, protokół z wizji lokalnej drogi gminnej nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wraz z dokumentacją zdjęciową, decyzję Wójta Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] października 2008 r., korespondencję prowadzoną w sprawie spornej działki (kopie pism), w tym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2018 r. oraz odpowiedź organu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o jej oddalenie, gdyż nie nastąpiła bezczynność ze strony organu. Oświadczył, że Gmina Ł. przystępuje do likwidacji nieczynnego odcinka przedmiotowej drogi. Wyjaśnił, że droga gminna na odcinku od budynku mieszkalnego [...], jest drogą o nawierzchni z tłucznia, stąd brak oznakowań pionowych i poziomych i prowadzi jako dojazd do budynku mieszkalnego nr [...]. Dalszy odcinek drogi gminnej nr [...], dz. nr [...], obręb J., na długości ok. 35 mb - pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] jest nieczynny - był i jest nieprzejezdny ze względu na wysoką i stromą skarpę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Podniósł, że co najmniej od lat dziewięćdziesiątych wymieniony odcinek drogi był nieprzejezdny. Zarazem nieprzejezdność tego odcinka nie kolidowała i nie koliduje z dojazdem do działek położonych przy drodze gminnej. Według stanu faktycznego zainwestowania, w analizowanym miejscu nie występuje skrzyżowanie drogi gminnej nr [...] z drogą powiatową nr [...]. Takie stanowisko ma swoje potwierdzenie w fakcie, że Gmina nie wniosła sprzeciwu co do lokalizacji słupa energetycznego w w/w części działki drogowej oraz przy budowie chodnika przez miejscowość J. (przez Zarząd Dróg Powiatowych w D.) nie wykonano zaniżenia krawężnika i zjazdu w kierunku nieczynnego odcinka drogi gminnej. Dodatkowo organ wskazał, że skarżący wykonał bezprawnie i samowolnie zjazd. Decyzja nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej nr [...], wygasła zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, po upływie trzech lat. Zatem realizacja tego zjazdu została wykonana bez wymaganej zgody właściciela (Gminy Ł.). W załączeniu organ przedłożył dokumentację fotograficzną z 2012 roku, potwierdzającą nie wykonanie w/w zjazdu w terminie ważności decyzji. Organ podniósł także, że stan drogi, a szczególnie odcinka ze stromą skarpą był znany skarżącemu od lat dziewięćdziesiątych i do momentu bezprawnego wykonania zjazdu. Istniejący stan drogi dotychczas nie przeszkadzał skarżącemu, gdyż ma dogodny, główny wjazd do posesji od strony drogi powiatowej oraz możliwość wykonania zjazdu od strony południowej, z drogi gminnej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., Nr 1302 ze zm, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Akty prawa miejscowego, a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 p.p.s.a.), jak i bezczynność organu w wydaniu takich aktów w sytuacjach nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 tej ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał czy zarządzeń. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1423/10 czynności, o jakich mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Podobnie w odniesieniu do zarządzeń wójta, skarga może dotyczyć tylko tych przypadków, w których przepisy prawa nakładają na ten organ obowiązek wydania zarządzenia (patrz m. in K. Bandarzewski, P. Chmielnicki i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexuisNexis2007, wydanie 3, s. 734, a także j.w. Komentarz Lex do art. 101 a). Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że : 1. zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2. wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ze względu na przedmiot niewydanego zarządzenia (w ocenie skarżącego – w wyniku bezczynności Wójta) można uznać, iż dotyczyć ono miało sprawy z zakresu szeroko pojętej administracji publicznej. Nie zostały jednak spełnione przez stronę skarżącą pozostałe przesłanki skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu gminy. W rozpoznawanej sprawie, skarżący będący właścicielem zabudowanej nieruchomości domaga się od Wójta Gminy Ł. "podjęcia czynności udrożnienia drogi gminnej prowadzącej do nieruchomości, poprzez zlikwidowanie skarpy na odcinku istotnej drogi pomiędzy działkami numer [...] i [...], przez usunięcie znajdującego się w pasie drogi na istotnym odcinku słupa sieci elektroenergetycznej oraz przez wyrównanie pasa drogowego na całej jej szerokości w sposób umożliwiający korzystanie z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem". W ocenie strony skarżącej, Wójt Gminy Ł. nie wykonuje czynności nakazanych prawem tj. utrzymania tej drogi w należnym stanie i jednocześnie narusza w ten sposób prawa strony, a pozostając w bezczynności narusza art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 2 i 3, art. 20 pkt 2, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2222). W ocenie Sądu, w świetle zaistniałego stanu faktycznego nie wystąpiła tak rozumiana bezczynność organu. Z bezczynnością taką mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby istniał konkretny przepis prawa materialnego obligujący wójta gminy jako organ wykonawczy gminy do podjęcia aktu prawotwórczego, jakim jest zarządzenie, nakazującego określonym podmiotom udrożnienie przedmiotowej drogi. Wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter ustrojowy, nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy. Realizacja zadań własnych gminy określonych w przepisie art. 7 ust. 1, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego to obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące potrzeb gminnych dróg, ulic, mostów, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Wymienione zadania w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter fakultatywny. Oznacza to, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy, czy też modernizacji określonych dróg stanowiących jej własność. Jedynie w art. 7 ust. 2 tej ustawy ustawodawca wskazał, że to, które zadania własne gminy mają charakter obligatoryjny, określają inne przepisy. Takimi odrębnymi przepisami, które regulują w sposób jednoznaczny zasady zarządzania oraz dokonywania wydatków dotyczących dróg, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 1 ustawy – drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Według art. 8 ust. 2 tej ustawy – drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Z przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby na organie gminy jakim jest Wójt Gminy, ciążył obowiązek wydania stosownego zarządzenia dotyczącego budowy, modernizacji, odbudowy, przebudowy czy jak żąda strona, "udrożnienia" drogi. Wskazane czynności należą do kompetencji wójta gminy, co jednak nie oznacza prawnego obowiązku tego organu do wydania zarządzenia nakazującego remont, modernizację takiej drogi w każdym czasie i na każde żądanie. Jest to bowiem zadanie fakultatywne z zakresu zarządzania i gospodarowania mieniem gminnym, którego realizacja wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy, skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest to jedno z zadań własnych gminy, które w świetle ustaw szczególnych nie ma charakteru obowiązkowego. Również z dalszych przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym wskazanego przez stronę art. 20, obowiązek taki nie wynika. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała istnienia ustawowego obowiązku wydania zarządzenia przez Wójta Gminy w przedmiocie "udrożnienia" drogi gminnej, nie wykazała również związku pomiędzy brakiem zarządzenia a swoją indywidualną sytuacją prawną (nie faktyczną). Tym samym nie udowodniła, że brak takiego zarządzenia narusza prawa i jednocześnie wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Należy zgodzić się z tezą wyroku WSA we Wrocławiu z 27 września 2007 r. (sygn. akt II SAB/Wr 14/07, Lex Omega nr 29/2011), iż uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia zarządzenia przez wójta gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością wójta gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Na aprobatę zasługuje też kolejna teza tego wyroku: "Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika dla organów gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańca gminy czynności w zakresie wykonania budowy lub modernizacji jakiejkolwiek wskazanej przez niego drogi (gminnej, wewnętrznej) położonej na terenie gminy." Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżący posiada dogodny, główny wjazd do posesji od strony drogi gminnej [...], podobnie jak właściciele działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] (skarżącego). Droga ta łączy się z drogą powiatową nr [...] i zjazd na drogę powiatową jest wspólnym zjazdem dla w/w działek. Na odcinku od budynku mieszkalnego [...] droga gminna jest jedynie dojazdem do budynku mieszkalnego nr [...]. Dalszy zaś jej odcinek pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] był i jest nieprzejezdny. Jednak nieprzejezdność tego odcinka nie kolidowała i nie koliduje z dojazdem do działek położonych na drodze gminnej. Ponadto, nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008 r. uzyskał zgodę na lokalizację zjazdu z przedmiotowej drogi gminnej. Decyzja ta - zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - wygasła po upływie trzech lat. Skarżący wykonał zjazd po terminie jej ważności, zatem bezprawnie i samowolnie oraz bez wymaganej zgody właściciela (Gminy Ł.). W związku z tym organ pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wezwał stronę do likwidacji nielegalnie wykonanego zjazdu indywidualnego. Dodatkowo istotna jest również informacja, że Gmina Ł. przystępuje do likwidacji nieczynnego odcinka przedmiotowej drogi. Dnia [...] sierpnia 2018 r. została podjęta uchwała nr [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej nieprzejezdnego odcinka drogi gminnej nr [...] w miejscowości J. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zobowiązania Wójta Gminy Ł. do podjęcia czynności (zarządzenia) dotyczących udrożnienia drogi gminnej w miejscowości J., skoro brak jest normy prawa materialnego nakładającego na Wójta obowiązek wydania takiego zarządzenia. Z tych względów, Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na mocy art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu.