III SAB/Wr 5/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie WSA Bogumiła Kalinowska NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi A spółka z o. o., z siedzibą w B. na bezczynność Rady Powiatu G. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie likwidacji lub zmiany formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A sp. z o. o., z siedzibą w B., jest - jak wskazała strona skarżąca - bezczynność Rady Powiatu G., przejawiająca się zdaniem spółki tym, że organ ten, pełniąc funkcję organu założycielskiego względem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., zaniechał podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji, mimo że zaistniały ku temu przesłanki ujęte w art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "uzoz"). Strona skarżąca wywiodła, że podjęcie jednej z wymienionych w art. 60 ust. 3 uzoz uchwał jest obligatoryjne dla organu założycielskiego w wypadku, gdy podległy mu samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może we własnym zakresie pokryć ujemnego wyniku finansowego (a więc zastosować dyspozycji art. 60 ust. 1 uzoz). W skardze podniesiono, że sytuacja opisana w art. 60 ust. 3 uzoz zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w G. od dawna nie jest w stanie samodzielnie pokryć swojego ujemnego wyniku finansowego, jego zaś ruchomości zostały zajęte przez komorników, natomiast przysługujące mu wierzytelności względem Narodowego Funduszu Zdrowia zajęli wierzyciele. Zajęty jest również rachunek bankowy szpitala, wobec czego nie może on nawet wypłacić wynagrodzeń swoim pracownikom. Stan taki utrzymuje się co najmniej od półtora roku. Strona skarżąca wskazała nadto, że - stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "usp") - wezwała Radę Powiatu G. do podjęcia nakazanej prawem czynności, o której mowa w art. 60 ust. 3 uzoz. Jednakże na sesji w dniu 28 października 2004 r. organ ten uznał żądanie spółki za nieuzasadnione. Według skargi, niedokonanie przez Radę Powiatu G. czynności nakazanej prawem narusza interes prawny i uprawnienie strony, która jest jednym z wierzycieli szpitala. Tymczasem zmiana formy gospodarki finansowej zakładu opieki zdrowotnej i pokrycie ujemnego wyniku finansowego pozwoliłaby stronie skarżącej wyegzekwować przysługujące jej od dłużnika świadczenie. W razie braku przesłanek określonych w art. 60 ust. 2 uzoz, gdyby dalsze istnienie zakładu nie było niezbędne z uwagi na potrzeby ludności, należałoby podjąć uchwałę o likwidacji zakładu, co - ze względu na treść art. 60 ust. 6 uzoz - również doprowadziłoby do zaspokojenia roszczeń spółki. W petitum skargi zawarto wniosek o zobowiązanie Rady Powiatu G. do podjęcia uchwały określonej w art. 60 ust. 3 uzoz i zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu G. podniosła, że zgodnie z art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 usp, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należało wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, czego spółka nie uczyniła. Spółka wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 października 2004 r., zarzucając temu organowi bezczynność rozumianą jako niepodejmowanie uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej lub o zmianie formy jego gospodarki finansowej. Wezwanie do Rady Powiatu było skierowane w dniu 11 sierpnia 2004 r., jednakże strona skarżąca nie dokonała wezwania w trybie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 usp po podjęciu przez Radę uchwały z dnia 28 października 2004 r., a przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o nakazanie organowi wykonania niezbędnych czynności (podjęcia stosownej uchwały w trybie art. 60 ust. 3 uzoz) w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, Rada Powiatu G. wywiodła, że według art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 usp, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone niewykonaniem przez organ powiatu nakazanych prawem czynności, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć bezczynność do sądu administracyjnego. Warunkiem niezbędnym skuteczności skargi jest zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez niewykonanie czynności nakazanych prawem. W niniejszej sprawie ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, a w szczególności wskazywany przez stronę skarżącą art. 60 ust. 3 uzoz, nie daje uprawnienia spółce do żądania by Rada Powiatu G. podjęła uchwałę wymienioną we wspomnianym przepisie. Ocena zasadności podjęcia takiej uchwały należy wyłącznie do organu założycielskiego, co oznacza, że takich uprawnień, a więc i interesu prawnego, nie mają wierzyciele zakładu, którzy mogą korzystać ze środków prawnych przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym. Efektem wywodów Rady Powiatu G. w odpowiedzi na skargę stał się wniosek o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2005 r. ([...]) strona skarżąca ustosunkowała się do zajętego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady Powiatu G., podkreślając w szczególności, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełniła obowiązku wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 11 sierpnia 2004 r., a uchwała z dnia 28 października 2004 r. została podjęta właśnie w wyniku skierowanego do organu wezwania i powinna być interpretowana jako odpowiedź organu na to wezwanie. Zdanie spółki, przepisy wskazane przez stronę przeciwną nie nakładają na skarżącego obowiązku dodatkowego wzywania do zmiany stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na żądanie usunięcia naruszenia prawa. Co zaś się tyczy braku legitymacji po stronie skarżącej spółki, to jej zdaniem ma ona konkretny interes prawny wynikający z prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 6 uzoz, gdyż dokonanie przez organ administracji nakazanej prawem czynności przewidzianej w tym przepisie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną strony skarżącej. Według spółki interes prawny należy rozumieć jako interes chroniony normami obowiązującego prawa. Przepisy art. 60 ust. 2 i ust. 6 uzoz zostały tak skonstruowane, aby chronić interes wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej wówczas, gdy nie są one w stanie samodzielnie pokryć ujemnego wyniku finansowego. Skoro takie jest ratio legis tych unormowań, to zasadnym - zdaniem spółki - wydaje się pogląd, iż niewykonanie obowiązków wynikających z art. 60 ust. 2 i ust. 6 uzoz narusza chroniony prawem interes strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, przy czy tego rodzaju środek prawny ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "upsa") ograniczyła do czterech przypadków wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w związku z art. 3 § 1 tej ustawy, a mianowicie do bezczynności organów w sprawach, w których powinny one wydać decyzje lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także w sprawach innych - niż wymienione w pkt 1-3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydawanych lub podejmowanych przez organy, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie mieści się w tym katalogu. Należy jednakże zauważyć, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 upsa). Do takich unormowań szczególnych zalicza się art. 87 ust. 1 usp, według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, oraz związany z nim art. 88 ust. 1 usp stanowiący, iż art. 87 ust. 1 usp stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich." W kontekście przywołanych unormowań uprawniony jest wniosek, że skarga na niewykonywanie przez organ powiatu czynności nakazanej prawem jest generalnie dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako miejscowo i rzeczowo właściwy). Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność nie mogła być uwzględniona. Pomijając dyskusyjną kwestię dopuszczalności umieszczenia w zbiorze "czynności nakazanych prawem" (art. 88 ust. 1 usp), "uchwał" organów powiatu, do których nawiązano w art. 87 ust. 1 usp (co do przeciwstawienia kategorii "aktów prawa miejscowego" i kategorii "czynności", wobec nieco inaczej sformułowanych przepisów art. 90 i 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm. - por. uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., 3 II SAB/Wr 120/03), należy podkreślić, że zgodnie z art. 50 upsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Także przywołany już art. 87 ust. 1 usp, mający odpowiednie zastosowanie w związku z art. 88 ust. 1 usp, uzależnia legitymację do złożenia skargi od interesu prawnego strony skarżącej. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa jednak pogląd, że o interesie prawnym można mówić wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może być (lub powinna) obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny (a nie tylko interes faktyczny) przesądza odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W ocenie Sądu, po stronie spółki z o. o. A nie można dopatrzyć się tak rozumianego interesu prawnego. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z faktu, że jest jednym z wierzycieli Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G., argumentując przy tym, iż wskutek ujemnego wyniku finansowego, którego jednostka ta nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, oraz niepodjęcia przez organ założycielski uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, pozbawia się spółkę możliwości zaspokojenia przeważającej części przysługujących jej roszczeń. Nie sposób zgodzić się z poglądem, że wyeksponowane okoliczności faktyczne uzasadniają interes prawny strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 60 ust. 6 uzoz stanowi, iż zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub odpowiednio państwowej uczelni medycznej albo państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. Z kolei art. 60 ust. 4 uzoz dopuszcza możliwość pokrycia ujemnego wyniku finansowego takiego zakładu przez jego organ założycielski ze środków publicznych, a także możliwość określenia przez ów organ formy dalszego finansowania zakładu, na zasadach określonych w art. 35c. Należy jednak podkreślić, że żaden z wymienionych przepisów nie reguluje praw i obowiązków administracyjnych strony. Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, również regulacja zawarta w art. 60 ust. 3 uzoz nie pozwala wyprowadzić z treści tego przepisu interesu prawnego po stronie wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Przewidywanemu w tym przepisie obowiązkowi organu założycielskiego wydania stosownej uchwały (rozporządzenia) o likwidacji lub o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu nie odpowiada bowiem żadne wynikające z prawa administracyjnego prawo podmiotowe spółki, w szczególności prawo do skutecznego żądania, aby sąd administracyjny zobowiązał organ założycielski do podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w art. 60 ust. 3 uzoz. Przeciwnie, o niedopuszczalności zgłoszenia takiego żądania w rozpoznawanej sprawie przesądza art. 88 ust. 2 usp, stanowiący, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. Zakres przewidzianego w tym przepisie rozstrzygnięcia sądu świadczy o tym, że interes prawny - w ujęciu całego art. 88 - przysługuje jedynie temu podmiotowi, który mógłby skutecznie domagać się wykonania czynności na swoją korzyść. Sytuacja taka nie występuje w razie zaniechania podjęcia uchwały na podstawie art. 60 ust. 3 usp. Sąd administracyjny nie mógłby bowiem nakazać "organowi nadzoru" podjęcia uchwały zastrzeżonej - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Tym bardziej nie można przyjmować, że w art. 60 ust. 3 chodzi o akt, który miałby być wydany "na rzecz" skarżącej spółki czy też jej innego wierzyciela). Rozważania poczynione na podstawie wskazanych regulacji prawnych przemawiają zatem przeciwko dopuszczalności konstruowania - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy - interesu prawnego wywodzonego wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, jaki łączy stronę skarżącą i zakład opieki zdrowotnej. W związku z tym należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004 r. (III SA/Wr 207/04), według którego, z orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonania, nie można wyprowadzić interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Podstawy do formułowania interesu prawnego w takich postępowaniach nie stanowi też art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż nie określa on praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostki. Nie można również solidaryzować się z poglądem strony skarżącej przypisującym rozwiązaniom normatywnym przyjętym w art. 60 ust. 3 i ust. 6 uzoz wyłącznie funkcje ochrony wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Przewidziana w tych przepisach restrukturyzacja zakładu może niewątpliwie wpłynąć na sytuację wierzycieli występujących w stosunkach zobowiązaniowych z zakładem, jednakże unormowania zawarte w art. 60 ust. 3 i ust. 6 zostały skonstruowane przede wszystkim z myślą o realizacji świadczeń zdrowotnych nawet w niełatwej sytuacji finansowej zakładu. Wobec nieistnienia u strony skarżącej interesu prawnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1 usp, należało - stosownie do dyspozycji art. 151 upsa - orzec, jak w sentencji wyroku.