III SAB/Wr 579/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A (A. K.). I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala wniosek dotyczący przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. "A" Sp. z o.o. z/s w J. (dalej: spółka, strona, skarżąca) skierowała - 15 kwietnia 2019 r. - do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca (A. K.). Pismem z 17 maja 2019 r. (wpływ do organu: 21 maja), spółka złożyła ponaglenie, zarzucając Wojewodzie bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu jej sprawy. Wojewoda - pismem z 23 maja 2019 r. - wezwał spółkę do uzupełnienia - w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - braków formalnych wniosku przez dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów i uiszczenie stosownej opłaty. Spółka wniosła - 24 maja 2019 r. - skargę na bezczynność Wojewody w związku ze sprawą z jej wniosku z 15 kwietnia 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie jej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (ew. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.); 4. zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W jego ocenie, strona - przed wniesieniem skargi - nie wyczerpała środków zaskarżenia. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi, wyjaśnić należy, że - w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi przesądza samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18, publ.: CBOSA). W orzecznictwie tut. Sądu wyrażano także wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 listopada 2018 r., III SAB 48/18; z 14 marca 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 kwietnia 2019 r., III SAB/Wr 271/18, publ.: CBOSA). Stanowisko to podziela również Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że - jak wynika z akt - w sprawie stosowne ponaglenie zostało złożone w organie 21 maja 2019 r., natomiast skarga wpłynęła do organu 24 maja 2019 r., zatem w odstępie kilkudniowym. Zdaniem Sądu, warunek formalny - określony art. 53 § 2b p.p.s.a. - został w tej sprawie spełniony. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością Wojewody. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda pierwszą i zarazem jedyną czynność w sprawie, polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku, podjął 23 maja 2019 r., zatem już po upływnie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdził również, że organ o przedłużeniu tego terminu nie poinformował strony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, mimo że jedyną czynność w sprawie podjął dopiero po upływie miesiąca i ośmiu dni od złożenia wniosku przez stronę. Bezsprzecznie zatem organ nie załatwił sprawy w terminie. Powyższe potwierdza, że sposób procedowania organu wyczerpuje znamiona bezczynności, określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym orzeczono w pkt sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby orzeczona bezczynność - na tym etapie postępowania - miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Nadto, w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Z uwagi na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody - zdaniem Sądu - stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów k.p.a. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że co prawda między złożeniem przez stronę wniosku a konieczną do rozpoznania sprawy czynnością organu, polegającą na wezwaniu do uzupełnienia wniosku o szereg niezbędnych do rozpoznania tej sprawy dokumentów, minął ponad miesiąc, ale do złożenia skargi na bezczynność doszło w zakreślonym przez organ trzydziestodniowym terminie do uzupełnienia wskazanych w wezwaniu braków wniosku, które nie zostały skutecznie uzupełnione do dnia wniesienia skargi. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Kierując się treścią art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., wobec braku informacji o zakończeniu postępowania do dnia wyrokowania, zobowiązano organ do wydania aktu, stwierdzając jednocześnie, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II i III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), mając na uwadze stosunkowo nieznaczną skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej i (ew.) wymierzenia organowi grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Skarżąca spółka podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy pozbawił ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem - wbrew twierdzeniom skargi - okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, aby narażał skarżącą spółkę na istotne negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań. Poza tym, wskazana okoliczność w żaden sposób nie została przez stronę udokumentowana, czy choćby uwiarygodniona. Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz tej skargi, w tut. Sądzie zawisła także skarga tego samego skarżącego na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę typu A tego samego cudzoziemca. Orzekając w sprawie Sąd podzielił stanowisko NSA, wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. (I OSK 34/13, publ.: CBOSA), zgodnie z którym: "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Z przedstawionych względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. ----------------------- 5