III SAB/Wr 594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi: "A" Sp. z o.o. z/s w S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pracę typ A dla W. B.: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozstrzygnięcia sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A" sp. z o. o. w S. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca V. B.. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28 lutego 2019 r. Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (za pośrednictwem portalu praca.gov.pl). Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2019 r. (data wpływu do Organu: 15 marca 2019 r.) pełnomocnik Strony poinformował Organ o swoim przystąpieniu do sprawy i wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów. Pismem z 8 maja 2019 r. Strona wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a." terminie, tj. niewydaniem zezwolenia na pracę typ A zgodnie ze złożonym wnioskiem. Strona zażądała: stwierdzenia, że Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa, zobowiązania Organu do załatwienia sprawy, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości postępowania w przyszłości. W dniu 13 maja 2019 r. Strona złożyła skargę na bezczynność Organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę typ A, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt Organowi, 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", od Organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a ewentualnie, o wymierzeni Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że pomimo upływu trzydziestodniowego terminu od dnia złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla V. B., Organ nie wydał decyzji w sprawie. Ponadto, nie poinformował Strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 36 k.p.a. oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Strony, w sprawie zaistniała bezczynność Organu. Termin załatwienia sprawy został kilkukrotnie przekroczony. Stopień zaniedbań Organu, w tym naruszenie terminów, przemawiały zatem za uznaniem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § p.p.s.a. Skarżący wskazał, że oczekiwanie na załatwienie sprawy przez Organ od kilkunastu miesięcy powoduje utratę dochodów, w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika. Co więcej, istnieje również realne zagrożenie, że pracownik zrezygnuje z zatrudnienia wobec długiego oczekiwania na wydanie zezwolenia. Zdaniem Skarżącej, wymierzenie grzywny Organowi powinno uzmysłowić niezbędność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania tak, by strony nie musiały oczekiwać kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o ewentualnej zwłoce w załatwieniu sprawy. W dniu 27 maja 2019 r. Organ wydał zezwolenie typ A nr [...] na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla V. B. z wniosku Strony, zaś w dniu 29 maja 2019 r. wydał pismo o przekazaniu ponaglenie Strony Ministrowi Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niezasadnym był zarzut Strony o wielokrotnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, gdyż wniosek wpłynął 28 lutego 2019 r. a postępowanie w sprawie zakończono wydaniem, w dniu 27 maja 2019 r., V. B. zezwolenia na pracę. Organ wywodził, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływem pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz ilość wniosków cudzoziemców, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Z tego powodu nie można mówić, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ odniósł się także do wniosków Strony o zasądzenie na Jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenia Organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. kwestionując ich zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w rozpatrywanej sprawie stosowne ponaglenie zostało złożone w Organie 9 maja 2019 r. natomiast skarga wpłynęła do Wojewody 20 maja 2019 r., zatem warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został spełniony. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", czyni to natomiast k.p.a. w znowelizowanym w dniu 7 kwietnia 2017 r. przepisie art. 37 § 1 pkt 1 tej ustawy. W świetle wspomnianego zaś przepisu przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością podjętą przez Organ w sprawie, było wydanie w dniu 27 maja 2019 r. zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typ A nr [...] (po wniesieniu ponaglenia jak i skargi przez Stronę). Powyższe miało miejsce już po upływnie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Sąd stwierdził również, że Organ o przedłużeniu tego terminu nie poinformował Strony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem był obowiązany zawiadomić Stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Bezsprzecznie zatem Organ nie załatwił sprawy w terminie. Procedowanie Organu wyczerpuje zatem znamiona bezczynności określone w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby orzeczona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów k.p.a. Należało, bowiem wziąć pod uwagę fakt, że co prawda pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem zezwolenia, minął okres około trzech miesięcy, jednakże Organ, po upływie kilkunastu dni od wniesienia ponaglenia przez Stronę zakończył postępowanie i wydał zezwolenie na pracę typ A. Podkreślenia wymaga, że Sąd podziela stanowisko Strony, że trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie Organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji Organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na wydanie przez Organ w dniu 27 maja 2019 r. zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla V. B. typ A nr [...], Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Mając na uwadze stosunkowo nieznaczną skalę przekroczenia terminu załatwienia sprawy (prawie trzy miesiące) oraz dyscyplinujący charakter grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do nałożenia na Organ wspomnianego środka (suma pieniężna/grzywna). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że opisany wyżej stan faktyczny nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej ani nałożenia na Wojewodę grzywny. Skarżąca podniosła wprawdzie, że okres oczekiwania na załatwienie sprawy mógł pozbawić ją możliwości zatrudnienia cudzoziemca i finalnie spowodować utratę korzyści finansowych, co - jak można przypuszczać - miało zostać zrekompensowane właśnie przyznaniem od Organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okres oczekiwania na zezwolenie nie był na tyle długi, by narazić Skarżącą na istotne negatywne konsekwencje niewykonywania zobowiązań. Nadto wskazana okoliczność w żaden sposób nie została przez Stronę udokumentowana, czy choćby uwiarygodniona. Ponadto składając wniosek o wydanie zezwolenia na prace Skarżąca winna również potencjalnie zakładać możliwość wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia i podjąć działania zabezpieczające w tym zakresie. Złożenie wniosku nie jest bowiem równoznaczne z pozytywnym jego rozpatrzeniem. Końcowo Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tut. Sądzie zawisła także skarga Strony na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę typu A tego samego cudzoziemca. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Z przedstawionych względów, Sąd orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).