III SAB/Wr 596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi: P. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wydania zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.800,00 zł (tysiąc osiemset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. M. (dalej jako: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej również jako: Organ, Wojewoda) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy 8 sierpnia 2017 r. Skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, celem podjęcia lub kontynuacji stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich. Pismem z 20 kwietnia 2018 r. Organ poinformował Stronę o toczącym, się postępowaniu i terminie jego zakończenia, wzywając jednocześnie do uzupełnienia braków wniosku. Tego samego dnia, Organ zwrócił się do właściwych instytucji z zapytaniem w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach). W dniu 17 maja 2018 r. Strona przedłożyła dokumentację, celem uzupełnienia wniosku. Pismami z 16 maja 2019 r. Strona złożyła wniosek o wgląd do akt, wydanie zaświadczenia, udzielenie informacji i przyspieszenie postępowania, a także ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność. Uzasadniając ponaglenia Strona podniosła, że 8 sierpnia 2017 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo upływu 21 miesięcy od daty złożenia wniosku przez cudzoziemca, Organ nie wydał decyzji w sprawie pomimo faktu, że sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej. Pismem z 24 maja 2019 r. (wpływ do Organu 29.05.2019 r.) wniesiono ponownie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu. W piśmie z 18 czerwca 2019 r. Organ zawarł informację o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i wezwanie do przedłożenia dokumentów i oświadczeń. Pismo z dnia 19 czerwca 2019 r. zawierało informację na temat sprawy z ponaglenie Strony, skierowaną do Szefa Urzędu do Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Pismem z 24 maja 2019 r. (data wpływu do Organu to 29 maja 2019 r.) Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zarzucając Organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej jako: k.p.a.. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony kwoty 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a.; 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zawracała uwagę, że postępowanie administracyjne trwa ponad dwadzieścia jeden miesięcy. Nie wydano decyzji, ani nie podjęto wystarczających czynności. Przez wiele miesięcy ignorowano Stronę. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy winno wiązać się z nałożeniem na organ administracji publicznej obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie sankcją dla organu administracji za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla skarżącego za naruszenie jego praw w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 czerwca 2019 r. Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sposób prowadzenia sprawy w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. - nie wynika z opieszałości, czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ zakwestionował ponadto żądanie przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wymienionej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w rozpatrywanej sprawie ponaglenia były składane dwukrotnie - pisma z 16 i 24 maja 2019 r.. Warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został zatem spełniony. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydano finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą z kolei regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez Skarżącą wniosku, tj. od dnia 8 sierpnia 2017 r. Wojewoda aż do kwietnia 2018 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. W istocie, pierwszą czynnością podjętą przez Organ, było poinformowanie Strony, pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r., o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i wezwanie jej do przedłożenia dokumentów. Pismem z 20.04.2018 r. zwrócono się również do odpowiednich organów o informacje na temat Skarżącej. Po uzupełnieniu dokumentacji przez Stronę w maju 2018 r. oraz otrzymaniu przez Wojewodę w dniu 12.06.2018 r. informacji od Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu (w odpowiedzi na pismo z 20.04.20185 r.), ponownie aż do maja 2019 r. Organ nie podejmował żadnej czynności w sprawie. Sąd stwierdził również, że Organ, pomimo wskazania terminu rozpoznania sprawy do 8 lipca 2018 r. (vide: pismo z dnia 20 kwietnia 2018 r.) nie poinformował Strony o przedłużeniu tego wyznaczonego terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem był obowiązany m.in. podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocena, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że na przestrzeni aż niemal dwóch lat organ administracji wykonał jedynie podstawowe czynności niezbędne dla rozpoznania sprawy m.in. wezwał Skarżącą do przedłożenia dokumentów oraz zwrócił się do odpowiednich służb celem zaopiniowania wniosku. Dopiero natomiast po złożeniu przez Stronę ponaglenia i skargi, wezwał do uzupełnienia wniosku, informując o terminie załatwienia sprawy. Przedstawione okoliczności dowodzą, że sprawa Strony – wyłączywszy okresy na dopełnienie przez Nią wymogów formalnych i uzupełnienie materiału aktowego – była procedowana przez okres 27 miesięcy i nadal wniosek Strony nie jest rozpoznany, co ocenić trzeba jako rażącą przewlekłość. Przez okres rażąco przekraczający wyznaczony ustawowo czas na załatwienie sprawy, a wynikający z art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku Strony, a jeśli już podejmował czynności (do których był zobowiązany wprost na mocy obowiązujących przepisów) to tylko w wyniku składanych ponagleń i skargi. Podkreślenia wymaga, że sprawa z wniosku Strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku. Zdaniem Sądu zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie Organu w niniejszej sprawie, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż Organ uaktywnił się dopiero po ponagleniach Strony. Niewątpliwie tak długie – jak w rozpoznawanej sprawie – prowadzenie postępowania jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Zachowanie Wojewody podważa, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, co jaskrawie wyraża się w okoliczności konieczności "zmuszenia" (przez ponaglenie, skargę do tut. Sądu) Organu do zainteresowania sprawą, na co wskazuje sekwencja czasowa wydarzeń. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy Organ wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że doszło do, przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyrok). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie, z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.800 zł (słownie: tysiąc osiemset złotych), o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał również Organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).