III SAB/Wr 6/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA - Krystyna Anna Stec Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 24 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Z. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. W. w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu oddala skargę. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. W., polegającą na niewydaniu do chwili obecnej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa w prowadzonej przez skarżącego klubo-kawiarni. Podał, że wniosek w tym przedmiocie złożył w dniu [...]. Przed wystąpieniem ze skargą na bezczynność organu administracyjnego, skarżący wzywał zarówno Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jak i organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy do wydania decyzji. Bezspornym jest, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...], Zarząd Miasta i Gminy K. W. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia, uzasadniając, że nie została spełniona przesłanka minimalnej odległości 100 metrów między punktem sprzedaży alkoholu, a siedzibą placówki oświatowej - Szkoły Podstawowej - wynikająca z przepisów uchwały Rady Miejskiej Nr [...], gdyż według pomiaru dokonanego przez Radę Miasta i Gminy, odległość ta wynosi 75 metrów. W wyniku zażalenia wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zaskarżone postanowienie zostało uchylone. Kolegium przyjęło, że organ I instancji naruszył przepisy procedury, co jego zdaniem, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia dotyczyły naruszenia art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony i art. 79 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek powiadomienia strony o miejscu i terminie oględzin w celu umożliwienia zainteresowanemu udziału w oględzinach i złożenia w tym względzie odpowiednich wyjaśnień i zastrzeżeń poprzez sposób ustalenia odległości między klubo-kawiarnią, a siedzibą Szkoły Podstawowej w G. Z notatki służbowej, załączonej do skarżonego postanowienia wynikało bowiem, że "lustracja lokalizacji klubo-kawiarni" dokonana została wyłącznie przez pracownika organu pierwszej instancji, z pominięciem osoby skarżącego. Wskutek orzeczenia SKO, Zarząd Miasta i Gminy K. W. wyznaczył termin dokonania pomiaru odległości między lokalem w którym skarżący prowadził działalność, uprzednio zawiadamiając o tym skarżącego. W wyznaczonym terminie skarżący nie stawił się, zaś pomiar został dokonany komisyjnie i określony na 78 metrów, w wyniku czego w dniu [...] Zarząd Miasta i Gminy ponownie postanowił o wydaniu negatywnej opinii z uwagi na niespełnienie przesłanki odległości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., rozpoznając w dniu [...] zażalenie na powyższe postanowienie, utrzymało je w mocy, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w następstwie czego Burmistrz Miasta i Gminy K. W. wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie piwa. Wskutek wniesienia odwołania od powyższej decyzji, SKO, w dniu [...] orzekło o uchyleniu jej w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponownie wskazując na nieścisłości w pomiarze odległości między lokalem prowadzonym przez skarżącego, a siedzibą Szkoły Podstawowej, gdyż zdaniem Kolegium zachodziły wątpliwości, czy pomiar dokonany został zgodnie z przepisami k.p.a., uchwały Rady Miasta i Gminy, tj. "po drodze komunikacyjnej, wg zasad geodezyjnych". Na powyższą decyzję SKO skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu, zaś w dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. W. wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż piwa w prowadzonej przez skarżącego klubo-kawiarni. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2003 roku NSA O/Z we Wrocławiu uchylił postanowienie SKO z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o udzielenie zezwolenia na sprzedaż i podawanie piwa w lokalu klubo-kawiarni, wskazując na uchybienia dotyczące kwestii pomiaru odległości między lokalem prowadzonym przez skarżącego, a siedzibą Szkoły Podstawowej. W dniu [...] skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. W. z "upomnieniem" dotyczącym niewykonania wyroku NSA. W odpowiedzi, Burmistrz wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania, podnosząc zarazem fakt, że decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na sprzedaż piwa stała się ostateczna. Po przedstawieniu przez skarżącego pisma uzupełniającego żądanie, Burmistrz Miasta i Gminy K. W., postanowieniem z dnia [...], wznowił postępowanie w sprawie odmowy zezwolenia na sprzedaż piwa w klubo-kawiarni w G., a następnie - w dniu [...] - postanowił odmówić uchylenia decyzji z dnia [...], odmawiającej wydania zezwolenia. Decyzja odmowna została uchylona mocą orzeczenia SKO we W. z dnia [...], zaś sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. W. ponownie odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż piwa w prowadzonej przez skarżącego klubo-kawiarni, uzasadniając, że decyzją z dnia [...] dokonano - na wniosek skarżącego - wykreślenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z ewidencji działalności gospodarczej, zaś zezwolenie na sprzedaż alkoholu może być, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 1982, Nr 35, poz. 230, z późn. zm.), wydane wyłącznie przedsiębiorcy, zaś statusu takiego w chwili wydania decyzji skarżący nie posiadał. Decyzja powyższa, wskutek wniesienia odwołania przez skarżącego, została uchylona przez SKO we W. decyzją z dnia [...], z uwagi na naruszenie przepisów k.p.a. oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na przepisach proceduralnych, bez odniesienia zaistniałego stanu faktycznego do przepisów materialno-prawnych, określających warunki konieczne do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, a także wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w całości. W następstwie decyzji SKO, w dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. W. wyznaczył dzień [...] jako termin komisyjnego pomiaru odległości od lokalu klubo-kawiarni do budynku byłej Szkoły Podstawowej. Tego samego dnia skarżący zapoznał się z treścią pisma i odmówił jego przyjęcia. Postanowieniem z dnia [...] Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zaopiniowała negatywnie wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż piwa w klubo-kawiarni. Postanowienie powyższe zostało uchylone przez SKO we W. postanowieniem z dnia [...], z uwagi na niewystarczające określenie przez Komisję podstawy prawnej opinii oraz powołanie się w uzasadnieniu na okoliczności faktyczne wykraczające poza jej kompetencje, a także oparcie się na nieaktualnym stanie faktycznym. W tym samym dniu SKO we W., rozpatrując zażalenie na bezczynność organu I instancji, wyznaczyło organowi dodatkowy, 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. W dniu [...] skarżący zwrócił się do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z "upomnieniem w związku z bezczynnością". W odpowiedzi na pismo skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy K. W. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, szczegółowo opisując je w piśmie z dnia [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...], w którym zawarto pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Braki te nie zostały przez skarżącego uzupełnione. Postanowieniem z dnia [...] SKO we W. uznało zażalenie na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, podkreślając fakt nieuzupełnienia braków wniosku przez skarżącego. W dniu [...], na skutek wniosku skarżącego z dnia [...], SKO we W. postanowiło o odmowie wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, wskazując, że zażalenie na bezczynność organu jest dopuszczalne jednorazowo i w zaistniałej sytuacji jedynym dostępnym dla skarżącego środkiem jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, przy czym tego rodzaju środek prawny ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "upsa") ograniczyła do czterech przypadków wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w związku z art. 3 § 1 tej ustawy, a mianowicie do bezczynności organów w sprawach, w których powinny one wydać decyzje lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także w sprawach innych - niż wymienione w pkt 1-3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, wydawanych lub podejmowanych przez organy, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracyjne podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dla wszczęcia postępowania administracyjnego koniecznym jest wszakże skuteczne wniesienie żądania przez stronę (art. 61 k.p.a.). Podanie wnoszone do organu musi spełniać nie tylko wymagania określone w art. 63 §2 k.p.a., tj. określać osobę, od której pochodzi, jej adres i żądanie, ale także czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 §2 in fine). W rozważanym przypadku przepisem określającym pozostałe wymagania wniosku o zezwolenie na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, jest art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 1982 r., Nr 35, poz. 230, z późn. zm.). W ust. 5 wskazywanego przepisu ustawodawca określił wymagania dotyczące treści wniosku o wydanie stosownego zezwolenia, zaś w ust. 6 - dokumenty, których złożenie jest konieczne dla wydania decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego, przyjmując dla rozpoznawania spraw tzw. zasadę ograniczonego formalizmu, nakłada na organ administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego, również w sytuacji, gdy strona nie uczyniła zadość warunkom formalnym żądania. Powyższe nie oznacza jednak obowiązku podjęcia odpowiednich czynności, wymaganych przez k.p.a. i przepisy szczególne , które może spełnić tylko strona wnioskująca - jak w niniejszej sprawie - o wydanie zezwolenia. Zgodnie z art. 64 §2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z ustaleń Sądu wynika, że w dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. W. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, określając wyczerpująco jego braki. Pismo to zawierało także pouczenie, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni od jego doręczenia będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Należy zauważyć, że wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa skarżący złożył [...]. Na skutek wielokrotnych uchyleń, wydawanych zarówno w sprawie opinii, jak i decyzji, między dniem złożenia wniosku, a pozostawieniem go bez rozpoznania, minęły ponad 4 lata. W tym czasie, dezaktualizacji uległo wiele danych zawartych we wniosku, co było znane organom z urzędu (wypowiedzenie umowy najmu lokalu, wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej). Rzeczą skarżącego więc było podanie aktualnych danych, bowiem żądane zezwolenie musiało być oparte o stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Niedopełnienie przez skarżącego powyższych czynności spowodowało zatem określony w ustawie skutek pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania następuje z uwagi na bezskuteczność podania, co oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, stąd organ administracji nie jest zobowiązany do wydania odpowiedniego aktu prawnego w tej materii (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Str. 366 i nast. Warszawa 2005). Nieistnienie postępowania czyni więc bezprzedmiotową rozpatrywaną przez Sąd skargę na bezczynność organu administracji, w związku z powyższym, na podstawie art. 151 u.p.s.a.