III SAB/Wr 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi O. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu O. P., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy złożonego w dniu [...] r. W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił m.in., że od momentu złożenia wniosku przez skarżącą minęło prawie siedem miesięcy (dokładnie 203 dni), a organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, a takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 kpa, określającego terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ponadto przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącego warunku wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zamieścił też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiego stanu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W doręczonej Sądowi w dniu 7 stycznia 2020 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek organ zwrócił uwagę na niezgodność twierdzeń pełnomocnika skarżącej ze stanem faktycznym i wskazał, że analiza akt sprawy jednoznacznie potwierdza, że w dniu złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy skarżąca została poinformowana stosownym pismem o wszczęciu postępowania i terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach przedłużonego terminu rozpoznania wniosku. Ponadto Wojewoda D. wyjaśnił, że przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji nie wynika z opieszałości pracowników, ale jest spowodowane ilością wnoszonych przez cudzoziemców wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, potrzebą zachowania należytej staranności oraz weryfikowania poszczególnych wniosków i wnikliwego analizowania indywidualnych przypadków, a także dużą fluktuacją pracowników. W ocenie organu w istniejącym w sprawie stanie faktycznym brak jest również podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość w prowadzeniu postępowania, przy tym z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, Wojewoda D. wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego można korzystać, jeżeli realia konkretnej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony, a nie jako bezpośrednia konsekwencja stwierdzenia przewlekłości postępowania, przy czym konieczne jest wykazanie zaistnienia krzywdy, będącej skutkiem zwłoki organu. Z przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w dniu [...]r. doręczony został Wojewodzie D. wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pismem opatrzonym tą samą datą zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania w sprawie, wskazał dzień 9 listopada 2019 r. jako przewidywany termin zakończenia postępowania, informując jednocześnie, że przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą D. postępowań w sprawie cudzoziemców i wyjaśnił, że w toku prowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy wnioskodawczyni od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja wydana w sprawie stanie się ostateczna, przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Akta sprawy wykazują ponadto, że odrębnymi pismami z dnia 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie, które przekazane zostało Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 29 listopada 2019 r. oraz prośbę o wgląd do akt sprawy, udzielenie informacji i przyspieszenie postępowania w sprawie. Akta sprawy udostępniono pełnomocnikowi w dniu 13 grudnia 2019 r. Natomiast pismem z dnia 2 grudnia 2019 r., skierowanym po wniesieniu przedmiotowej skargi, Wojewoda D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt O. P. stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto Wojewoda D. pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. poinformował wnioskodawczynię o nowym terminie załatwienia sprawy wskazanym na dzień 3 marca 2020 r. oraz wezwał – w trybie art. 50 kpa – do uzupełnienia materiału sprawy poprzez dostarczenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma, oświadczenia męża wnioskodawczyni – Y. P. o ilości osób na jego utrzymaniu oraz o pokrywaniu wszelkich kosztów związanych z pobytem wnioskodawczyni na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku O. . o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wniesionego w dniu [...]r. Z treści art. 37 § 1 kpa wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie. Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (od dnia 9 maja 2019 r. do dnia 3 grudnia 2019 r., z tym, że w dniu 29 listopada 2019 r. Wojewoda D. przekazał organowi wyższego stopnia ponaglenie wniesione przez pełnomocnika wnioskodawczyni w dniu 28 sierpnia 2019 r.). Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 3 grudnia 2019 r., zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącej ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Wojewoda D. podjął wymaganą czynność procesową i zwrócił się do właściwych organów o udzielenie wymaganych ustawowo informacji oraz odrębnym pismem sporządzonym w tej samej dacie poinformował pełnomocnika skarżącej o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (3 marca 2020 r.), konieczności uzupełnienia dokumentów w sprawie w sposób i w terminie określonym w treści pisma oraz o możliwości uzyskania w paszporcie stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, należy przypisać postać kwalifikowaną, o czym Sąd orzekł w pkt. II wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętej przez skarżony organ w dniu 3 grudnia 2019 r. Wskazać ponadto należy, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że jej celem jest zobligowanie organu właściwego w sprawie do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określnym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania jest orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach I, II, III i IV wyroku. Zawarte w punkcie V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powoływanej wcześniej ustawy procesowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.