III SAB/Wr 60/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kamieniecka, asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 3 czerwca 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc ) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, S. G. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 3 czerwca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz.735., dalej: k.p.a.), art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 6, art. 8-10 i art. 12 k.p.a.) W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że złożony przez nią wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi, a mimo to, do wniesienia skargi, organ nie wydał decyzji w sprawie. Wskazała również, że do organu zostało złożonych aż 11 pism w sprawie wydania decyzji albowiem sprawa jest niezwykle pilna z uwagi na to, że skarżąca przebywa z narodzonym dzieckiem w I., a konsul nie wyda jej wizy dopóty strona nie będzie dysponować decyzją zezwalającą jej na pobyt czasowy na terytorium RP. W ocenie skarżącej, z uwagi na znaczne przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, rażący charakter zarzucanej bezczynności jest oczywisty. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w ciągu 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie objętej wnioskiem, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w kwocie 20.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni lat 2017-2020 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Wojewoda Dolnośląski dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu Delegatura w Jeleniej Górze w dniu 3 czerwca 2019 r. W tym samym dniu organ skierował do strony pismo wraz z informacją, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie został wyznaczony na 3 grudnia 2019 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy organ uzasadniał z jednej strony – koniecznością sprawdzenia złożonych przez stronę dokumentów, z drugiej – dużą liczbą postepowań w sprawie cudzoziemców, jakie prowadzone są przed Wojewodą Dolnośląskim. Jak wynika również z akt, do dnia 3 grudnia 2019 r. organ nie tylko nie zakończył postępowania w sprawie, ale i nie podjął w tym czasie żadnej (podkreślenie Sądu) czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. Pierwszą i jak dotąd jedyną czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w pierwszym tygodniu stycznia 2021 r., przy czym, miało to miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w sprawie (która wpłynęła do organu w dniu 15 grudnia 2020 r.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 5 stycznia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niewątpliwie, dopiero wniesienie przez wnioskodawcę skargi na bezczynność w rozpoznaniu złożonego wniosku w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terytorium RP zdopingowało organ do wykazania aktywności w sprawie. Konsekwencją opisanego stanu rzeczy jest bezsporne naruszenie przez organ przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie podnoszonej przez stronę bezczynności Wojewody Dolnośląskiego. Uzupełniająco należy podnieść, że jako naganną ocenić należy praktykę organu, który już w dniu wpływu wniosku (3 czerwca 2019 r.) przedłużył w sprawie termin załatwienia sprawy (pismo organu z dnia 3 czerwca 2019 r.) do dnia 3 grudnia 2019 r., a następnie, w czasie tego przedłużenia nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził (punkt I sentencji wyroku), że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem strony z dnia 3 czerwca 2019 r. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy). Na skutek oczywistego przeoczenia, Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Powinność takiego zobowiązania organu wynika z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wskazując na powyższe Sąd poucza strony, że uzupełnienie wyroku o brakujące orzeczenie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku może nastąpić wyłącznie na skutek wniosku strony, który strona powinna złożyć w terminie 14 dni od doręczenia stronie wyroku, który w tym przypadku jest doręczany z urzędu. Zgodnie z art. 157 p.p.s.a., strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek, o którym mowa w § 1, zgłoszony po upływie terminu, podlega odrzuceniu. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, Sąd, w punkcie IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.ps..a. Na zasądzoną sumę kosztów składają się – kwota 100 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie jej pełnomocnika w wysokości ustalonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r.. poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.