III SAB/Wr 66/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kamieniecka, asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Y. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku strony skarżącej z dnia 30 kwietnia 2019 r.; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie I wyroku, ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje stronie skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1.200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Y. S. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 12 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła m.in., że na rozpoznanie wniosku oczekuje już ponad 19 miesięcy. Zdaniem strony, zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności nie jest realizowana przez Wojewodę Dolnośląskiego. Organ stosuje przepisy prawa arbitralnie, co w sumie uzasadnia skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca dodała, że w trakcie toczącego się postępowania nie może ukończyć egzaminu prawa jazdy, ani zobaczyć się z rodziną. Strona zwróciła również uwagę, że wymagana opłata od wniosku w kwocie 430 zł jest dla niej ogromnym obciążeniem finansowym w obliczu oczekiwania na rozpoznanie jej wniosku. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji; 2. przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 11.000 zł tytułem zadośćuczynienia za naruszenie interesów strony w wysokim stopniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ administracji odwołał się do ilości wniosków pobytowych, jakie cudzoziemcy złożyli do tego organu na przestrzeni 2010-2020 r. Zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Wyraził także pogląd, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Wskazując na te wszystkie okoliczności Wojewoda Dolnośląski uznał, że z wymienionych powodów termin załatwienia sprawy może być znacząco przesunięty w czasie względem złożenia dokumentów. Jednocześnie uznał, że przyczyny opóźnień, jako okoliczności niezależne od organu, nie uzasadniają przyjęcia rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawowych terminów załatwienia sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania z wniosku strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie administracyjne nosi cechy przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony dotyczący pozwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 6 maja 2019 r. Organ nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął dopiero w dniu 4 maja 2020 r., a zatem po upływie roku od wpływu wniosku. Wspomniana czynność organu polegała na wezwaniu stronu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższe oznacza, że kontrolę wymogów formalnych wniosku organ przeprowadził dopiero po upływie dwunastu miesięcy od zainicjowania postępowania administracyjnego. Dalej wskazać trzeba, że pomimo wyznaczonego w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 czerwca 2020 r. (wydanego na skutek rozpoznania ponaglenia strony) terminu załatwienia sprawy do 30 października 2020 r., organ dalszej czynności procesowe w sprawie podjął dopiero w połowie grudnia 2020 r. W dniu 18 grudnia 2020 r. organ wystąpił w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), do właściwych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Także w dniu 18 grudnia 2020 r. organ skierował do strony wezwanie w przedmiocie uzupełnienia dokumentacji wniosku o wskazane w tym piśmie dokumenty i wyznaczył termin zakończenia postępowania w sprawie na 18 marca 2021 r. Przedstawiona charakterystyka przebiegu postępowania w sprawie uzasadnia zawarty w skardze zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, które na skutek opieszałych działań organu trwa niewątpliwie znacznie dłużej, aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niewątpliwie naruszenie w sprawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ pierwsze czynności procesowe w sprawie podejmuje dopiero rok od wpływu wniosku. Zastrzeżenia z punktu widzenia sprawności postępowania, a co za tym idzie, przestrzegania ustawowych terminów załatwienia sprawy terminów uzasadnia także dalszy tok postępowania w sprawie. Pomijając samą zasadność przedłużenia terminu postępowania w sposób przyjęty w piśmie z dnia 4 maja 2020 r., niewątpliwie przy ogólnej ocenie kontrolowanego postępowania nie można pominąć faktu, że kolejne czynności procesowe w sprawie organ podjął już po upływie terminu zakończenia postępowania, jaki został wyznaczony w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 30 czerwca 2020 r. Warto też nadmienić, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardową, a zarazem obligatoryjną procedurę w sprawach tego rodzaju jak oceniana i powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Trzeba tez podkreślić, że przy ocenie zasadności zarzutów skargi Sąd uwzględnił regulacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19; (w tym art. 15 zzs ust. 11 uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Okoliczność czasowego wstrzymania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych z powodu COVID-19, choć niewątpliwie należało ją wziąć pod uwagę, to jednak nie mogła ona uchronić organu przed zasadnością zarzutów skargi w kwestii przewlekłości jaka niewątpliwie wystąpiła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd, wypełniając dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził (punkt I sentencji wyroku), że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie. W punkcie II wyroku, wypełniając normę z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że z uwagi na czas trwania postępowania, jak i opisany sposób procedowania, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie poprawia się, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania oraz dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy). Na skutek oczywistego przeoczenia, Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Powinność takiego zobowiązania organu wynika z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Wskazując na powyższe Sąd poucza strony, że uzupełnienie wyroku o brakujące orzeczenie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku może nastąpić wyłącznie na skutek wniosku strony, który strona powinna złożyć w terminie 14 dni od doręczenia stronie wyroku, który w tym przypadku jest doręczany z urzędu. Zgodnie z art. 157 p.p.s.a., strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek, o którym mowa w § 1, zgłoszony po upływie terminu, podlega odrzuceniu. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w wysokości 11.000 zł, Sąd, w punkcie IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł z urzędu na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.