III SAB/Wr 693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, , , , Przewodniczący, Sędziowie, , , Protokolant, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, , starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A (N. S.) oddala skargę w całości. A Sp. z o.o. z/s w J. G. ( dalej: strona skarżąca, spółka) złożyła [...] maja 2019 r. do Wojewody D. (dalej organ, Wojewoda) wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca (N. S.). Pismem z [...] maja 2019 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku (załącznika nr 15 do wniosku) pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. spółka złożyła ponaglenie, zarzucając Wojewodzie bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu tej sprawy. Ponaglenie zostało przesłane do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej pismem z 12 czerwca 2019 r. Minister postanowieniem stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Pismem z 17 czerwca 2019 r. strona skarżąca złożyła do sprawy wniosek dowodowy. Organ pismem z 3 lipca 2019 r. wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona skarżąca złożyła 11 czerwca 2019 r. (data wpływu) skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w związku ze sprawą z jej wniosku z 6 maja 2019 r. Przywołując art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) oraz art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), zarzuciła ich naruszenie przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czterech dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że 6 maja 2019 r. złożyła wniosek. Pomimo upływu ponad 30 dni od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana, strona nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie załatwienia sprawy. Wystąpiła zatem przewlekłość, gdyż organ co prawda podjął czynności, ale w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu. Strona stwierdziła, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu, a termin załatwienia sprawy został przekroczony wielokrotnie, co wskazuje, że przedmiotowa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej uzasadniła tym, że spółka, oczekując na załatwienie sprawy, traci dochody w związku z brakiem możliwości zatrudnienia pracownika, nadto w związku z długim oczekiwaniem na wydanie zezwolenia istnieje zagrożenie, że kandydat do zatrudnienia zrezygnuje z pracy. W ocenie strony, argumentacja organu dotycząca dużej ilości składanych wniosków i trudności kadrowych nie jest uzasadnieniem dla przewlekłości postępowania w danej sprawie i nie zasługuje na uwzględnienie. Wymierzona kara winna zaś uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego zorganizowania czasu pracy, aby strony nie oczekiwały kilkanaście miesięcy na załatwienie sprawy, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 52 §1 i 2 p.p.s.a. W ocenie organu, strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem pismem z 6 czerwca 2019 r. wniosła ponaglenie ( data wpływu do organu: 7 czerwca 2019 r.), natomiast pismem z dnia 7 czerwca 2019 r. złożyła skargę na bezczynność organu (data wpływu do organu: 11 czerwca 2019 r.). W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ, wnosząc o oddalenie skargi, wskazał, że stoi w rażącej sprzeczności z faktami twierdzenie pełnomocnika spółki, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a strona skarżąca oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilku miesięcy. Jak podkreślił organ wniosek wpłynął do wojewody w dniu 6 maja 2019 r., a pismem z dnia 30 maja 2019 r. spółka została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Przy tym do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę organ oczekuje na uzupełnienie wskazanych braków, zatem wynikające z powyższego przedłużenie postępowania jest okolicznością niezawinioną przez organ. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Podkreślił również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 XI 2018 r., III SAB 48/18; z 14 III 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 IV 2019 r., III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w rozpatrywanej sprawie stosowne ponaglenie zostało złożone w organie w dniu 7 czerwca 2019 r., skarga natomiast wpłynęła do Wojewody w dniu 11 czerwca 2019 r., a zatem w odstępie kilkudniowym. Zdaniem Sądu, warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został w tej sprawie spełniony. Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome, że oprócz przedmiotowej skargi w tutejszym Sądzie zawisła także skarga tej samej strony skarżącej na bezczynność postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę typu A dla tej samej cudzoziemki. Orzekając w przedmiotowej sprawie, Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W zakreślonej kognicji sąd administracyjny, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie - zgodnie z § 1a art. 149 - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy. Godzi się zaznaczyć, że zacytowany przepis stanowi nie o obligatoryjnym, lecz fakultatywnym uprawnieniu Sądu do orzeczenia na rzecz strony skarżącej określonej kwoty pieniężnej. Bez wątpienia zatem winno to być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy, przy czym przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody rozumianej jako lucrum cessans w postaci rekompensaty utraconych rzekomo przez cudzoziemca zarobków. Rozpoznając merytorycznie skargę w zakresie przewlekłości, należy podnieść, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "przewlekłości". Czyni to natomiast k.p.a. w znowelizowanym 7 kwietnia 2017 r. przepisie art. 37 § 1 pkt 2 tej ustawy stanowiącym, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się więc do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce. W przypadku zatem, gdy Sąd uzna skargę za uzasadnioną, może zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, jeśli organ ten nie uczynił tego mimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postepowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła tak rozumiana przewlekłość postępowania, na co wskazuje analiza akt tej sprawy. Wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca (N. S.) wpłynął do organu w formie elektronicznej w dniu 6 maja 2019 r. Pismem z 30 maja 2019 r., a więc przed upływem miesiąca od złożenia wniosku, organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie trzydziestu dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Strona uzupełniła wskazany brak pismem z 17 czerwca 2019 r., które wpłynęło do Wojewody 2 lipca 2019 r. Nie uszło uwadze Sądu, że spółka przed ustosunkowaniem się do przedmiotowego wezwania Wojewody, z którym zapoznała się 4 czerwca 2019 r. (data otrzymania pisma potwierdzona recepisem P. P.) już 6 czerwca 2019 r. wysłała do organu ponaglenie. Podobnie przed uzupełnieniem braku formalnego wniosku strona wniosła (11 czerwca 2019 r.) skargę na przewlekłość Wojewody Do. Sąd stwierdził, że 12 czerwca 2019 r., a więc z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 37 § 4 k.p.a., organ przesłał ponaglenie wraz z wyjaśnieniem do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, o czym poinformował pismem z 12 czerwca 2019 r. pełnomocnika strony skarżącej. Nie uszło również uwadze Sądu, że 2 lipca 2019 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra, w którym stwierdzono, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości postępowania. Z analizy akt administracyjnych wynika również, że 3 lipca 2019 r., niezwłocznie po otrzymaniu przez Wojewodę postanowienia Ministra, organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia kolejnych braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W następnej kolejności organ przekazał skargę na przewlekłość do Sądu. Lektura akt sprawy prowadzi do wniosku, że strona skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie skierowane do niej przez organ z 3 lipca 2019 r., tym samym nie uzupełniła, do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd, braków formalnych wniosku, o usunięcie których została przez organ wezwana. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do przewlekłości Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typu A. Wojewoda w rozpoznawanej sprawie nie naruszył art. 35 § 3 k.p.a. W sprawie nie doszło również do działania wbrew art. 36 k.p.a. oraz 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji nie zasługuje na akceptację żądanie strony o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.