III SAB/Wr 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Władysław Kulon, Alicja Palus (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. B., reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy złożonego w dniu [...] roku. W petitum skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 8.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że od momentu złożenia wniosku przez skarżącego minęło ponad 4 miesiące, a organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Zdaniem pełnomocnika takie postępowanie stanowi naruszenie art. 35 § 3 kpa, określającego terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Ponadto przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącego warunku wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zamieścił też rozważania dotyczące istoty przewlekłości w postępowaniu administracyjnym i kryteriów oceny takiego stanu, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W doręczonym Sądowi w dniu 8 stycznia 2020 r. piśmie przekazującym akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z oryginałem skargi, Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 10 lipca 2019 r. doręczony został Wojewodzie D. wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wraz z wnioskiem złożona została umowa najmu lokalu mieszkalnego, umowa o pracę oraz oświadczenie Starosty Powiatu L. o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Wojewoda D. pismem z dnia 10 lipca 2019 r. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie, wskazał dzień 10 stycznia 2020 r. jako przewidywany termin zakończenia postępowania, informując jednocześnie, że przedłużenie terminu wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużej liczby prowadzonych jednocześnie przez Wojewodę D. postępowań w sprawie cudzoziemców i wyjaśnił, że w toku prowadzenia postępowania i rozpatrywania sprawy wnioskodawca od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja wydana w sprawie stanie się ostateczna przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Akta sprawy wykazują ponadto, że odrębnymi pismami z dnia 21 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie oraz prośbę o przyspieszenie postępowania i wgląd do akt sprawy, załączając dokumenty uzupełniające materiał sprawy. (Z akt sprawy nie wynika, aby ponaglenie z dnia 21 listopada 2019 r. zostało przekazane organowi wyższego stopnia). Ponadto pismem z dnia 30 grudnia 2019 r., skierowanym po wniesieniu przedmiotowej skargi, Wojewoda D. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej M. B. stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Natomiast odrębnym pismem opatrzonym tą samą datą organ poinformował wnioskodawcę o nowym planowanym terminie ukończenia postępowania wyznaczonym na dzień 10 marca 2020 r. oraz wezwał – w trybie art. 50 kpa – do uzupełnienia dokumentów w sprawie poprzez dostarczenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. W przedmiotowej sprawie zarzucono Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku M. B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wniesionego w dniu [...]r. Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie. Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych (od dnia 10 lipca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r.). Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Materiał sprawy wskazuje jednoznacznie, że dopiero w dniu 30 grudnia 2019 r., zatem już po wniesieniu przez pełnomocnika skarżącego ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Wojewoda D. podjął wymaganą czynność procesową i zwrócił się do właściwych organów o udzielenie wymaganych ustawowo informacji oraz odrębnym pismem sporządzonym w tej samej dacie poinformował pełnomocnika skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (10 marca 2020 r.), oraz konieczności uzupełnienia materiałów w sprawie w sposób i w terminie określonym w treści pisma. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808- 812). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem zawartym w pkt. II oraz pkt. IV sentencji wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił okres, jaki upłynął od wniesienia wniosku do czynności podjętych przez skarżony organ w dniu 30 grudnia 2019 r., obejmujących m.in. wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt IV wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Wskazać należy, że opisana wcześniej w uzasadnieniu możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec zobowiązania organu w pkt III wyroku do wydania aktu nie zaistniały warunki, wskazane powyżej do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej (np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, Lex nr 2273053; wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, Lex nr 2298868). Dodatkowo w tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie, wobec wskazanej powyżej okoliczności, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił. Należy też wyjaśnić, że stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ustawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Instytucja skargi na przewlekłość ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy i ma pełnić funkcję dyscyplinującą organ. Konsekwencją stwierdzenia w niniejszej sprawie, że Wojewoda D. prowadzi postępowanie w sposób przewlekły jest orzeczenie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zobowiązując organ do wydania aktu w określonym w wyroku terminie Sąd uwzględnił brak informacji o zakończeniu postępowania w tej sprawie w terminie podanym w piśmie Wojewody D. z dnia 30 grudnia 2019 r. jako termin przewidywany tj. do dnia 10 marca 2020 r. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I, II i III i IV wyroku. Zawarte w pkt V wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.