III SAB/Wr 72/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale III w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi C. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1200 (słownie: jeden tysiąc dwieście) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący C. Y., obywatel R., pismem z 10 grudnia 2020 r. (data wpływu do organu) złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 11 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Na poparcie skargi zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 6 – 8 i art. 12 § 1 oraz art. 35 § 3 i § 5 w związku z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35), podnosząc w szczególności, że od chwili złożenia wniosku żadne czynności przez organ nie zostały wykonane mimo wniesionych ponagleń. Jedyną udokumentowaną czynnością organu było wezwanie skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu oraz uzupełnił wszystkie braki wniosku w terminie jednakże organ nie wydał decyzji i nie poinformował o niemożności wydania decyzji w terminach określonych w k.p.a. Mając powyższe na uwadze wniósł o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, nadto przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 24590, 85 złotych, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania. Uzasadniając dodatkowo żądanie przyznania określonej wyżej sumy pieniężnej w skardze podniesiono, że kwota ta stanowi wyłącznie część odszkodowania jakie skarżący winien uzyskać. Poniósł bowiem straty w postaci braku możliwości swobodnego i bezpiecznego przemieszczenia się po terytorium Unii Europejskiej, ale również Polski, ponieważ z powodu złej praktyki organu skarżący, pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie otrzymał stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Uniemożliwiło mu to skuteczne prowadzenie działalności gospodarczej i naraża na straty finansowe. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Akcentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych a sprawy załatwiane są według kolejności wpływu. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi zważywszy na fakt, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu (w 2018 r. – 18324, do końca października 2019 r. – 23888). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącego z dnia 11 kwietnia 2019 r. nie został załatwiony w ustawowym terminie. W związku z tym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Z urzędu, na podstawie akt innych spraw cudzoziemców skarżących bezczynność bądź przewlekłość organu w kwestii zezwoleń na pobyt i pracę, Sąd ma wiedzę co do braków kadrowych oraz dużego wpływu spraw do organu, lecz stwierdzić trzeba, że nie mogą one stanowić usprawiedliwionego uzasadnienia do takiej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej nawet uwzględniając okres ustawowego zawieszenia biegu terminu do załatwienia sprawy (od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) z uwagi na art. 15zzs ust.1 pkt 6, ust. 8 pkt 2 i ust.11 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 68 ust. 5 i 7 i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. oraz utrudnienia w funkcjonowaniu organu z uwagi na sytuację pandemiczną. Czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero w dniu 21 kwietnia 2020 r., wystosowując wezwanie do skarżącego w przedmiocie konieczności osobistego stawiennictwa skarżącego oraz uzupełnienia wniosku. Skarżący stawił się w siedzibie organu w dniu 26 sierpnia 2020 r. oraz przedłożył dodatkowe dokumenty, organ jednakże nie procedował i kolejne czynności procesowe wdrożył w dacie 7 stycznia 2021 r., już po złożeniu skargi. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Skoro na dzień orzekania przez Sąd organ nie powiadomił o zakończeniu postępowania, to ta okoliczność uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczyniono na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1200 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 91/20). W takim kontekście, w ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze jest zbyt wygórowane, jeśli na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Poza tym nie można wykluczyć, że na okres bezczynności organu mogło mieć wpływ złożenie niekompletnego wniosku (pozbawionego między innymi wzoru podpisu w części D formularza oraz braku podpisu w części E), nie zawierającego wszystkich dokumentów, o które organ następnie wzywał w pismach z 21 kwietnia 2020 r. oraz 7 stycznia 2021 r. W tej sytuacji niezrozumiałe jest obarczanie wyłącznie organu odpowiedzialnością za brak odcisku stempla w paszporcie - na zasadach określonych w art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - skoro to w interesie strony inicjującej postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej leży przedłożenie prawidłowo wypełnionego, nie zawierającego braków formalnych, formularza wniosku. Ponadto nie sprecyzowano w skardze na czym ma polegać "zła praktyka" organu w zakresie otrzymywania przez cudzoziemców odcisku stempla w paszporcie, po usunięciu na wezwanie organu braków formalnych złożonego wniosku. Z tych względów w tej części Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).