III SAB/Wr 772/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi I. K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 września 2018 r.; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. K. – dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona złożyła do Wojewody D. – dalej: organ, Wojewoda w dniu [...] września 2018 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku dołączyła załączniki – dokumenty. Organ pismem z dnia 26 września 2018 r. powiadomił skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 26 marca 2019 r., o ile będzie konieczne złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień zostanie wysłane do strony pismo oraz, że do czasu rozpoznania wniosku przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydział Postępowań Administracyjnych we W., Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW we W. i Komendy N. Oddziału Straży Granicznej o podanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komenda Wojewódzka Policji pismem z dnia 4 stycznia 2019 r., które wpłynęło do organu 11 stycznia 2019 r. wydała pozytywną dla skarżącego opinię. Na powyższym piśmie widnieje adnotacja dokonana przez pracownika organu – Inspektora Wojewódzkiego stwierdzająca: Opiniowanie zakończone; ABW-31.12.2018 r., NOSG-3.01.2019 r. W dniu 17 grudnia 2018 r. organ skierował do wnioskodawczyni pismo potwierdzające, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określa się na dzień 26 marca 2019 r. – jednocześnie wezwał o uzupełnienie braków wniosku. Brakujące dokumenty skarżąca przesłała do organu przy piśmie z dnia 7 marca 2019 r., które wpłynęło do organu 8 marca 2019 r. Dalsze dokumenty skarżąca dołączyła w dniu 11 kwietnia 2019 r. W dniu 28 maja 2018 r. wpłynęło do organu ponaglenie skarżącej w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy, zaś w dniu 28 czerwca 2019 r. organ wydał decyzję udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 28 czerwca 2022 r. W piśmie z dnia 28 czerwca 2019 r. organ stwierdził, że przesyła skarżącej odpis decyzji z dnia 28 czerwca 2019 r. jednocześnie wezwał zainteresowaną do wniesienia opłaty za wydanie karty pobytu. Skarżąca zleciła przelanie powyższej kwoty bankowi w dniu 15 lipca 2019 r. W dniu 5 lipca 2019 r. Wojewoda przesłał ponaglenie strony z dnia 28 maja 2019 r. do rozpoznania Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu w Warszawie. W dniu 11 lipca 2019 r. wpłynęła do organu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę i jej wnioski podała, że postępowanie w sprawie toczy się już ponad dziewięć miesięcy. Mimo uzupełnienia dokumentów i przedłożenia kompletnego wniosku organ nie podjął żadnych czynności. Tym samym działa w sposób przewlekły i naruszył powołane w skardze przepisy. Odnośnie złożonego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zauważyła, że przedłużanie trwającego postępowania narusza dobra osobiste skarżącej. Brak decyzji uniemożliwia skarżącej wyjazd wraz z mężem do rodziny i ciągły stres związany z niepewną sytuacją i długim oczekiwaniem na decyzję., brakiem stwierdzenia jakichkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu negatywnie wpływa na stan zdrowia skarżącej. Stwierdziła, że złożenie przez pełnomocnika skarżącej, ponaglenia pozostało bez żadnej odpowiedzi, co uzasadnia twierdzenie, że organ nie dopełnił także obowiązku przekazania ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców celem rozpoznania. Ta sytuacja uzasadnia przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zaś wniosek o oddalanie skargi organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika, ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, oraz odpływu pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnośnie żądania uznania że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, winna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, brak jest podstawy do uznania, że miała miejsce przewlekłość, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy wpływ spraw do organu był bardzo wysoki. Organ zarzucił również, że strona dwukrotnie uzupełniała braki. W związku z zasądzeniem sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego może korzystać jeżeli realia rozpatrywanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praw strony, co oznacza, że za każdym przypadkiem Sąd może rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Organ zauważył, że wybór środka (suma pieniężna, grzywna) należy do Sądu, środki te zaś występują wobec siebie alternatywnie. Wybór środka powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, który zmierza do zakończenia postępowania, a także zapobieżenia bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Jednakże przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone, dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Według organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została określona w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej. Skarżący zainicjował postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia 26 września 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwsza reakcja organu na ten wniosek nastąpiła w dniu 17 grudnia 2018 r., po upływie 2,5 miesiąca. Istotnie strona dwukrotnie uzupełniała wniosek, ostatni raz 12 kwietnia 2019 r. (data wpływu) ale w tym momencie wniosek był kompletny a decyzja została wydana po dalszych 2,5 miesiącach. Należy też zauważyć, że nie do zaakceptowania jest w świetle art. 35 i 36 k.p.a. przesunięcie terminu załatwienia sprawy o 6 miesięcy. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca – a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, rozpoznał bowiem wniosek decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. W powyższych okolicznościach Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania rozpoznania wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. pkt I wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą usprawiedliwić postawy organu - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Tłumaczenia organu powtarzają się od wielu miesięcy. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., poz. 2193) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców, oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd przyznał pełnomocnikowi połowę przysługujących mu kosztów zastępstwa prawnego w oparciu o art. 206 p.p.s.a. z uwagi na to, iż był on autorem 2 takich samych skarg (również małżonka strony), tym samym wkład pracy w sporządzeniu skargi był mniejszy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.