III SAB/Wr 822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 24 lipca 2019 r. (data wpływu do organu) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. P. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 14 marca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że od momentu złożenia przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy minęło ponad 16 miesięcy. W sprawie doszło zatem do rażącego przekroczenia terminów z art. 35 k.p.a. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżący wskazał, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W kontekście tym skarżący podniósł, że w sprawie, organ administracji publicznej nie podejmował w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy. W szczególności, aż do czasu wniesienia ponaglenia organ nie podjął żadnych działań w sprawie, w tym także, nie zrealizował obligatoryjnej procedury w sprawach tego rodzaju jak wystąpienie do odpowiednich organów (Straży Granicznej, Policji, ABW) o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 15.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej, także o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi organ wskazał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że wymaga ona wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za stan przewlekłości. Zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd stwierdza, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do odrzucenia skargi, jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę, albowiem, dla oceny dopuszczalności skargi istotne znaczenia miała okoliczność wniesienia przez stronę ponaglenia (w okolicznościach faktycznych sprawy nastąpiło to na dwa dni przed wniesieniem skargi), a nie to, czy ponaglenie strony zostało rozpoznane przez organ wyższego stopnia względem organu prowadzącego postępowanie. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że samo już tylko złożenie przez stronę skarżącą ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłość postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Zatem, sformułowany przez organ - w odpowiedzi na skargę – wniosek o odrzucenie skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.) jest pozbawiony podstaw prawnych. Nie stwierdzając formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 14 marca 2018 r. Poza pobraniem odcisków palców (w dniu składania wniosku), od złożenia wniosku organ przez ponad 14 miesięcy nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do zakończenia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji. Przy czym, w tym czasie, nie poinformowano także strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 p.p.s.a. Wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku nastąpiło dopiero pismem z dnia 20 maja 2019 r. Kolejne wezwanie strony, tym razem, celem uzupełnienia dokumentów sprawie nastąpiło po upływie dwóch miesięcy od pierwszego wezwania (pismem z dnia 26 lipca 2019 r.). Dopiero też na tym etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a. Jakkolwiek, treść tego wezwania pozostawała w niewątpliwym związku z dokumentami jakie przedłożyła strona w następstwie wezwania z dnia 20 maja 2019 r., niemniej, nie można nie zauważyć, że organ dysponował dokumentami nadesłanymi przez stronę w następstwie wezwania z dnia 20 maja 2019 r. już na początku czerwca 2019 r. (część tej dokumentacji strona złożyła już w połowie maja 2019 r.). Nie znajduje zatem uzasadnienia (także i na tym etapie postępowania) zwłoka organu, który dopiero po upływie półtora miesiąca od otrzymania tych dokumentów dokonuje ponownej analizy wniosku pod kątem danych niezbędnych do wydania decyzji i dopiero w dniu 26 lipca 2019 r. wzywa stronę do przedłożenia oryginału informacji starosty (właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy (lub innego dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę) oraz o kopię umowy (a oryginał do wglądu) wymienionej w tym piśmie spółki cywilnej jako podmiotu powierzającego. Należy również zaakcentować, że procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) o cudzoziemcach organ administracji publicznej zainicjował dopiero w dniu 29 lipca 2019 r. (przeszło szesnaście miesięcy po złożeniu wniosku). Procedura ta stanowi tymczasem obligatoryjny element w postępowaniach tego rodzaju i powinna być podejmowana bez zbędnej zwłoki, także przez wzgląd na okoliczności z powodu których jest uruchamiana. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwość związaną z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.