III SAB/Wr 832/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Kanaka L. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 15 lipca 2019 r. (data wpływu do organu) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, K. L. A. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 27 lutego 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że od momentu złożenia przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy minęło prawie pięć miesięcy. W sprawie doszło zatem do rażącego przekroczenia terminów z art. 35 k.p.a. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca wskazała, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżąca argumentowała, że sytuacja ta wystąpi w sytuacji stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W kontekście tym podniosła, że w sprawie, organ administracji publicznej nie podejmował w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy. W szczególności, aż do czasu wniesienia ponaglenia organ nie podjął żadnych działań w sprawie, w tym także, nie zrealizował obligatoryjnej procedury w sprawach tego rodzaju jak wystąpienie do odpowiednich organów (Straży Granicznej, Policji, ABW) o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 10.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że wymaga ona wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za stan przewlekłości. W tym kontekście dodał, że trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym sensie niezależnymi od organu. Zwrócił także uwagę, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu, a organ zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego zezwolenia. Końcowo organ podniósł, że strona skarżąca nie przedłożyła wszystkich żądanych (w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r.) dokumentów, w tym, umowy renty zawartej pomiędzy nią a jej synem, a zatem postępowanie administracyjne nie może zakończyć się z winy strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wniesiona przez stronę skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 27 lutego 2019 r. okazała się uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w siedzibie organu w dniu 27 lutego 2019 r. Poza pobraniem odcisków palców, organ przez przeszło cztery miesiące licząc od dnia złożenia wniosku nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do zakończenia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji. Przy czym, w tym czasie, nie poinformowano także strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, organ administracji publicznej dokonał analizy treści wniosku pod kątem jego zupełności dopiero na początku lipca 2019 r. (po upływie czterech miesięcy od złożenia wniosku) wzywając stronę w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. do uzupełnienia wniosku o dokumenty wymienione w tym wezwaniu. Dopiero też na tym etapie organ zrealizował obowiązek z art. 36 k.p.a. Dopiero również wówczas organ zrealizował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) występując z zapytaniem do odpowiednich służb, czy pobyt wnioskodawczyni na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Należy dodać, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi obligatoryjny element w postępowaniach tego rodzaju i powinna być podejmowana bez zbędnej zwłoki, także przez wzgląd na okoliczności z powodu których jest uruchamiana. Dodatkowo trzeba nadmienić, że wszystkie te czynności zostały podjęte już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Warto również odnotować, że organ na etapie postępowania administracyjnego nie odniósł się do sposobu wykonania przez stronę wezwania tego organu z dnia 3 lipca 2019 r. Jak wynika z akt sprawy, dodatkową dokumentację strona nadesłała na przełomie lipca i sierpnia 2019 r. Trudno zaakceptować w tym względzie pogląd organu wyrażony w odpowiedzi skargę, że w sprawie postępowanie nie może się zakończyć z winy strony, która nie przedłożyła umowy renty zwartej z synem, o co została wezwana w piśmie z dnia 3 lipca 2019 r. Okoliczność, że strona nie przedłożyła wszystkich wymaganych dokumentów nie stanowi usprawiedliwienia dla bierności organu, który dysponował przecież narzędziami prawnymi do zakończenia postępowania w takim przypadku i wydania decyzji określonej treści. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwość związaną z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Miarkując wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku oraz przyjętą w Sądzie praktykę wysokości przyznawania sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.