III SAB/Wr 87/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. B. (dalej: strona; skarżący) wywiódł skargę na bezczynność Wojewody D., wyrażającą się w pozostawieniu wniosku skarżącego z [...] maja 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania. Wskazał na naruszenie prawa, a to przepisu art. 64 § 2 - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w rezultacie jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że w razie uzupełnienia wniosku, po zakreślonym w wezwaniu terminie, należy pozostawić wniosek bez rozpoznania, co w konsekwencji stanowi o bezczynności organu. Wniósł: o: 1/ zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej w określonym terminie; 2/ zobowiązanie Wojewody D. do stwierdzenia uprawnienia skarżącego do przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i świadczenia pracy na rzecz "A"; 3/ zasądzenie od Wojewody D. kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że [...]05.2017 r. złożył do Wojewody D. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z [...]10.2017 r. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez dołączenie 4 aktualnych fotografii. Pismo zostało odebrane przez matkę skarżącego [...]10.2017 r. Skarżący uzupełnił prawidłowo braki formalne [...]11.2017 r., tj. po upływie wyznaczonego przez organ terminu. I ten stan faktyczny był podstawą pozostawienia przez Wojewodę D., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosku skarżącego bez rozpoznania. Organ zawiadomił o powyższym skarżącego pismem z [...]05.2018 r. Dalej wskazano, że skarżący [...]07.2018 r. złożył do Szefa Urzędu [...] za pośrednictwem Wojewody D. zażalenie na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zażalenie nie zostało rozpatrzone do dnia wysłania niniejszej skargi. Wskazano w uzasadnieniu skargi, z powołaniem na orzecznictwo sadu administracyjnego, iż "uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nie usunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. (...) Konsekwentnie uznać należy że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane wart. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy." Podniesiono, że przedstawione powyżej okoliczności, jednoznacznie uzasadniają wywiedzioną skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że [...] maja 2017 r. strona wniosła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. W dniu [...] października 2017 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez przedłożenie 4 aktualnych fotografii. Wymóg ten wynika z treści § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dołączone do wniosku fotografie wykorzystano bowiem w poprzednim postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 2016 r. Jednocześnie Strona została pouczona, iż niewykonanie ww. czynności w wyznaczonym terminie, spowoduje pozostawienie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Niniejsze wezwanie zostało doręczone na adres wskazany we wniosku: dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki adresatowi [...] października 2017 r. W odpowiedzi – [...] listopada 2017 r., a zatem po terminie, strona uzupełniła wniosek, przedkładając cztery aktualne fotografie. Termin 7-dniowy do uzupełnienia braków formalnych upłynął [...] listopada 2017 r. Z uwagi na powyższe, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, o czym strona została poinformowana pismem z [...] maja 2018 r. Dalej wskazano, że [...] lipca 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło zażalenie pełnomocnika strony, które wraz z aktami sprawy zostało przekazane Szefowi Urzędu [...]. Następnie pismem z [...] lipca 2018 r. (data wpływu: [...] lipca 2018 r.) strona wniosła za pośrednictwem Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że zgodnie z obowiązującym na dzień [...] maja 2017 r. stanem prawnym odnośnie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie zaś z przepisami art. 1 pkt 14, art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisu art. 64 § 2, otrzymał brzmienie: "§ 2. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." Podniesiono, że termin o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., zarówno w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jak i aktualnym brzmieniu, jest terminem zawitym, albowiem zarówno terminy ustawowe, jak i urzędowe mają charakter zawity (prekluzyjny), a ich uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Instytucją, która łagodzi zawity charakter terminów ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez uczestników postępowania administracyjnego, jest przywrócenie terminu. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl zaś art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W tym kontekście wskazano (z powołaniem na orzecznictwo administracyjne), że nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania - bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Podniesiono, że w tej sytuacji Wojewoda D., zgodnie z obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego brzmieniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, gdyż strona nie usunęła braków podania w wyznaczonym siedmiodniowym terminie od otrzymania wezwania, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Strona również nie złożyła wniosku o przywrócenie ww. terminu. W konsekwencji, bezzasadny jest postawiony Wojewodzie D. zarzut pozostawanie w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ administracji nie miał bowiem żadnej podstawy prawnej ani kompetencji do podjęcia innego, korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. W zakończeniu wskazano, iż sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, przy jednocześnie dużej fluktuacji pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wynika z powyższego, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie, organ pozostawił podanie bez rozpoznanie, o czym zawiadomił stronę. Wprawdzie pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu, jednak kontrola tego aktu może nastąpić w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. w stanie prawnym sprawy miał brzmienie następujące: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania, wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 k.p.a., że nie tylko nieusunięcie braków formalnych podania w ogóle, lecz także uzupełnienie tych braków po upływie wyznaczonego, siedmiodniowego terminu, skutkuje brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania podania. Zdaniem Wojewody, termin o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a,. zarówno w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jak i aktualnym brzmieniu, jest terminem zawitym, albowiem zarówno terminy ustawowe, jak i urzędowe mają charakter zawity (prekluzyjny), a ich uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Instytucją, która łagodzi zawity charakter terminów ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez uczestników postępowania administracyjnego, jest przywrócenie terminu. W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22.02.2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26.08.2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). Inaczej ujmując – brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Konsekwentnie uznać należy, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że żądane przez organ dokumenty, czemu organ nie przeczy, skarżący przedłożył wprawdzie z uchybieniem terminu, lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, czyli przed wydaniem [...] maja 2018 r. pisemnego powiadomienia w tej sprawie wystosowanego do skarżącego (zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania). W sprawie wezwanie skarżący odebrał [...] października 2017 r., żądane dokumenty przedłożył [...] listopada 2017 r. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Analizując całokształt okoliczności sprawy Sąd nie stwierdził by bezczynność Wojewody miała charakter rażący, albowiem wynikała ona wyłącznie z błędnego przekonania co do wykładni przepisu art. 64 § 2 k.p.a., pomimo niewątpliwie opieszałości organu przy podjęciu czynności powiadomienia skarżącej względem daty upływu terminu do uzupełnienia braków podania. Z tego względu Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] maja 2017 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd oddalił (pkt IV sentencji wyroku) dalej idącą skargę – w przedmiocie zobowiązania organu do stwierdzenia uprawnienia skarżącego do przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i świadczenia pracy, gdyż wymaga to postępowania wyjaśniająco-dowodowego. O kosztach rozstrzygnięto zaś stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).