III SAB/Wr 876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi: I. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: [...]zł ([...]). Przedmiotem skargi I. V. (dalej: Skarżący, Strona) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ) w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 grudnia 2019 r. Skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 5 kwietnia 2019 r., Strona wniosła ponaglenie na bezczynność Organu (wpływ do Organu: 08.04.2019 r.). W ponagleniu Skarżący wskazał, że jest zaniepokojony brakiem jakiejkolwiek informacji ze strony Organu. Pomimo upływu miesiąca od terminu załatwienia sprawy, nie otrzymał decyzji ani żadnej informacji o planowanym terminie zakończenia sprawy. Pismem z 12 sierpnia 2019 r. Organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim, uzupełnienia formularza wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w części C VII, przedstawienia ważnego dokumentu podróży (dołączenie kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu) – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a także do złożenia odcisków linii papilarnych. Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. Organ przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W.. W dniu 23 lipca 2019 r. (data wpływu do Organu) Strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. i wniosła o zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona zwróciła uwagę, że pomimo złożenia wniosku, sprawa nie została zakończona, zaś Organ nie poinformował Ją o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Wskazał także, że do wniosku załączył wymagane dokumenty. Skarżący podniósł, że nie otrzymał żadnej informacji na jakim etapie postępowania jest jego sprawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wywodził, że sposób prowadzenia sprawy był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływem pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz ilość wniosków cudzoziemców, nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Z tego powodu nie można mówić, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, przy czym bezczynność ta miała charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako: p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). Warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został zatem w niniejszej sprawie spełniony. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", czyni to natomiast przepis art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2096) – dalej jako k.p.a. W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawem ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. I tak po pierwsze, w świetle przytoczonych regulacji dotyczących terminów procesowych załatwiania spraw, wątpliwości Sądu nie budzi, że Organ w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności. Należy zauważyć, że od dnia złożenia wniosku przez Stronę tj. 31 grudnia 2018 r., aż do 12 sierpnia 2019 r. Organ nie podejmował w sprawie żadnych działań. Pierwszej czynności dokonał wzywając Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku (pismo z 12 sierpnia 2019 r.). Powyższe miało miejsce dopiero po 4 miesiącach od wniesieniu przez Stronę ponaglenia w sprawie. Wynika z tego, że Organ przez ponad siedem miesięcy nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a tym samym nie tylko nie mógł się za ten okres powoływać na konieczność prowadzenia czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, uzasadniającego niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub w terminie miesiąca, ale także nie załatwił jej w wydłużonym, dwumiesięcznym terminie oraz nie poinformował Strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zgodnie z art. 36 k.p.a. był zobowiązany. Tak więc już na tym etapie Organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do bezczynności przyczynił się sam Skarżący. Tego rodzaju sankcja (skutek) związana jest bowiem jedynie z niezastosowaniem się przez stronę do wezwania i nieuzupełnienia braków formalnych podania. W sprawie naruszone zostały zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie Organu w niniejszej sprawie, a raczej jego brak, bezczynność, milczenie a właściwie ignorowanie Skarżącego i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze - bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia bezczynności należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej bezczynności Organu w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem Strony. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Wobec niewydania przez Organ rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania przez Organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie z urzędu Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych), orzekając jak w pkt IV sentencji wyroku.