III SAB/Wr 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Henryka Łysikowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Ewa Zawal po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" postanawia umorzyć postępowanie. UZASADNEINIE W dniu [...] r. P. P. (zwany dalej skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. skarżący zadeklarował chęć przejścia z programu rolnosrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej BPARiMR) wezwał stronę do uzupełnienia zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej od dnia rozpoczęcia realizacji programu, tj. od dnia [...] roku. W dniu [...] r. Zastępca Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych stwierdził niespełnienie przez producenta rolnego – P. P., wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 2092/91. W piśmie z dnia [...] r. Departament Działań Społecznych i Środowiskowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił się do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. o dopilnowanie w ramach nadzoru merytorycznego, aby dla wymienionych producentów rolnych (w tym skarżącego) nie wydano pozytywnej decyzji za rok 2008 w programie rolnośrodowiskowym. Kierownik BPARiMR działając na podstawie § 21 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200, obowiązującym do dnia 28 lutego 2009 r.) oraz w oparciu o art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), pismem z dnia [...] r. poinformował stronę skarżącą, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia wszystkich kontroli niezbędnych w celu wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przewidywany termin wydania decyzji zostaje przesunięty do dnia [...] roku. Sygn. akt III SAB/Wr 9/11 W odpowiedzi na w/w pismo P. P. zarzucił organowi brak podejmowania w sprawie niezbędnych czynności, wskazując jednocześnie, że decyzja winna zostać wydana w terminie materialnoprawnym do dnia [...] r., co nie nastąpiło. Dodatkowo P. P. wezwał organ do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok, nie później jednak niż w terminie do dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] r. Kierownik BPARiMR wskazał, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rolnośrodowiskowej za rok 2008 uwarunkowane jest zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach sprawy rolnośrodowiskowej za rok 2007, po wniesionym odwołaniu i uchyleniu przez organ II instancji decyzji wydanej w sprawie za 2007 rok. Pismem z dnia [...] r. organ po raz kolejny zawiadomił stronę o przesunięciu terminu do wydania decyzji w sprawie przyznania płatności środowiskowej do dnia [...] roku. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł do Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność organu w sprawie jego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, działając na podstawie art. 37 § 1 i § 2 k.p.a. zawiadomił stronę, iż nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrywania zażalenia na bezczynność organu. W opinii organu II instancji, badanie przez Kierownika BPARiMR kwalifikowalności spełnienia warunków do przejścia z programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004- 2006 na 2007-2013 musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania, dlatego też wydanie decyzji na skutek wniosku złożonego w dniu [...] r. nie może mieć miejsca, gdy nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie rolnośrodowiskowej z PROW 2004-2006. Wobec powyższego skarżący wniósł skargę na bezczynność Kierownika BPARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III [...]) oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wskazanego wyżej orzeczenia, wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA zauważył, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność powinien w Sygn. akt III SAB/Wr 9/11 pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której była wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., następnie powinien rozważyć czy skarga jest dopuszczalna z punktu widzenia wyczerpania trybu warunkującego wniesienie takiej skargi. W dalszej kolejności należało przystąpić do dokonywania ustaleń, czy organowi administracji publicznej można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (aktu, czynności). Ponadto NSA podniósł, że Sąd I instancji z jednej strony zasadnie wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnej czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmie stosownej czynności. Z drugiej strony - jak podkreślił NSA - Sąd I instancji uznał, że załatwienie sprawy strony jest uzależnione od uzyskania przez skarżącego prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w sprawie ze skargi w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2007 r. W ocenie NSA jeżeli zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność organu, a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania stronie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. będącej przedmiotem postępowania sądowego, to obowiązkiem organu administracji publicznej było podjęcie rozstrzygnięcia, o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Sygn. akt III SAB/Wr 9/11 Rozpoczynając rozważania w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt III [...], oddalił skargę P. P. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Wobec dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny wypada zauważyć, że orzeczenie prawomocne - a takim jest wyrok sądu kasacyjnego jaki zapadł w niniejszej sprawie - wiąże nie tylko strony postępowania i sąd który je wydał ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.) W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy I SA/Bd 686/07 i przywołane tam: J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 365). Skoro zaś związanie wynikające z przywołanego przepisu odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy w ramach której zapadł prawomocny wyrok. W świetle przedstawionych wyżej argumentów oczywistym jest, że skład orzekający w niniejszej sprawie w ramach ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uwzględniania skargi kasacyjnej, związany jest na mocy art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 170 tej ustawy, kwestią prawną ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sygn. akt III SAB/Wr 9/11 Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi na bezczynność, w pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem strona skarżąca stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpała tryb zaskarżenia i pismem z dnia [...] r. wniosła do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na bezczynność organu w sprawie z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych, które to pismo spełniało wymogi z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Podkreślić również należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie strony. Skarżący złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. Wniosek ten został złożony zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 r. Nr 34, poz. 200) .Według art. 61 § 3 k.p.a., za datę wszczęcia postępowania należy uznać dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czyli złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r.. W niniejszej sprawie wniosek został złożony 16 maja 2008 r. Zgodnie natomiast z § 21 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w terminie od dnia 1 października do dnia [...] , w którym wniosek o przyznanie tej płatności został złożony. W konsekwencji zatem skarga w przedmiotowej sprawie dotyczyła bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a więc była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy organ miał w danej sytuacji obowiązek podjąć w określonym terminie działania w formie - jak w niniejszej sprawie - decyzji administracyjnej i tego nie uczynił do dnia rozpoznania skargi przez sąd (co świadczy o stanie bezczynności i zasadności skargi), czy też wywiązał się z tego obowiązku jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu (co skutkuje oddaleniem skargi) lub też, f Sygn. akt III SAB/Wr 9/11 już po jej wniesieniu, ale przed rozpoznaniem przez sąd (co skutkuje umorzeniem postępowania sądowego). Wskazać także należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go w terminie decyzją, postanowieniem lub innym aktem (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s.63). Uzasadnionym jest przy tym wyjaśnienie, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s. 329). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). Jednakże sytuacja taka nie zwalnia sądu od zbadania zasadności skargi, co sprowadza się do sprawdzenia, czy organ wydał akt lub podjął czynność przewidzianą prawem. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że termin do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym przewidziany przez ustawodawcę, został przez organ w niniejszej sprawie w oczywisty sposób naruszony. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 2 powołanego na wstępie rozporządzenia rolnośrodowiskowego, kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w terminie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia roku, w którym wniosek o przyznanie tej płatności został złożony. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2008 r. w dniu [...] r. Do dnia Sygn. akt III SAB/Wr 9/11 wniesienia skargi (data nadania w urzędzie pocztowym - [...] r.) organ nie wydał decyzji w przedmiocie tego wniosku. Dopiero decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), która - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] r., odmówiono przyznania P. P. płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia [...] r., że jeżeli zachodziłby związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy objętej skargą na bezczynność a "zagadnieniem wstępnym" dotyczącym przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2007 r. będącej przedmiotem postępowania sądowego, to obowiązkiem organu administracji publicznej było podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tle powyższego Sąd stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu już przed dniem orzekania w sprawie - co wymaga podkreślenia Sądu - nie pozostawał w stanie bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego. W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] r. załatwił bowiem wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Skoro zatem po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed wydaniem orzeczenia w niniejszej sprawie, organ rozpoznał wniosek skarżącego i wydał w tym przedmiocie decyzję, to tym samym postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.