III SAB/Wr 9/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniach 9 i 16 września 2016 r. sprawy ze skargi D.W. na bezczynność i przewlekłość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej umorzenia należności składkowych I. zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku D. W. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt przez Sąd; II. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku D. W. z dnia [...] r.; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej D. W. sumę pieniężną w kwocie 2 000 (dwa tysiące) złotych. Przedmiotem skargi D. W. (dalej jako skarżąca, strona) jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. (dalej jako Zakład) polegająca na nie wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiła do Zakładu o umorzenie należności z tytułu składek na: a) ubezpieczenia społeczne za okres od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. w kwocie 2 122,50 zł wraz z odsetkami w wysokości 486,60 zł; b) Fundusz Pracy za okres od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 203,60 zł. Jako podstawę prawną swojego żądania skarżąca wskazała art. 3 ust 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy - Prawo bankowe (Dz. U. Nr 71, poz. 609 ze zm., dalej jako ustawa zmieniająca). Wniosek uzupełniła o informację, że od dnia [...] marca 2007 r. pozostaje zatrudniona na podstawie umowy o pracę jednocześnie prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą, a w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. przebywała na urlopie macierzyńskim. Podała również, że korekty deklaracji rozliczeniowych zostały przekazane Zakładowi drogą elektroniczną w dniu [...] lipca 2008 r. Natomiast kwota odsetek wskazana we wniosku została naliczona na dzień [...] grudnia 2009 r. Wniosek wpłynął do Zakładu w dniu [...] lutego 2010 r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2010 r., Zakład poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jej wniosku. Postanowieniami kolejno z dnia [...] kwietnia 2010 r., z dnia [...] maja 2010 r., z dnia [...] lipca 2010 r. i z dnia [...] października 2010 r. Zakład wyznaczał, w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako k.p.a.) w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 205 poz. 1585, dalej jako u.s.u.s.), kolejne terminy załatwienia sprawy, podnosząc konieczność prowadzenia wobec skarżącej postępowania wyjaśniającego w celu zweryfikowania jej salda zadłużenia. Ostatecznie Zakład przedłużył postępowanie administracyjne do dnia [...] listopada 2010 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. - w przedmiocie "rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie jednoczesnego pobierania zasiłku macierzyńskiego/zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego z innego tytułu za okres od [...].11.2007 r. do [...].03.2008 r." - Zakład powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Jako zagadnienie wstępne w sprawie wskazał fakt wniesienia przez skarżącą odwołania do sądu ubezpieczeń od decyzji Oddziału Zakładu w C. z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzającej, że strona w okresie od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] maja 2007 r. nie podlegała ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę nakładczą. Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. uprawomocniła się w dniu [...] grudnia 2011 r., po wyroku Sądu Apelacyjnego w W. oddalającego apelację skarżącej. Następnie Zakład prowadził dalsze czynności sprawdzające, których skutkiem było wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. przez Oddział Zakładu w R., na mocy której uznano, że skarżąca nie podlegała jako zleceniobiorca ubezpieczeniu społecznemu w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd ubezpieczeń społecznych pierwszej instancji zmienił decyzję w ten sposób, że stwierdził podleganie ubezpieczeniom społecznym przez skarżąca w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] października 2005 r. a w pozostałym zakresie odwołanie oddalił. Orzeczenie te uprawomocniło się z dniem [...] maja 2016 r., kiedy to Sąd Apelacyjny w W. oddalił apelację Zakładu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Zakładu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że w sprawie doszło do wielokrotnego naruszenia art. 35 § 3 a także art. 8 i 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] maja 2015 r. Zakład poinformował skarżącą, że nie jest możliwe wydanie wnioskowanej przez nią decyzji albowiem trwa ciągle postępowanie sądowe w przedmiocie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Zakładu w trybie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. oraz art. 37 p 1 k.p.a, w którym powtórzyła zarzut naruszenia art. 35 § 3 a także art. 8 i 12 § 1 k.p.a. W skargach z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca zarzuciła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. bezczynność i rażące naruszenie prawa. Podnosząc powyższe zażądała zobowiązania organu do bezzwłocznego usunięcia naruszenia prawa, ukarania osób odpowiedzialnych za niezałatwienie spraw w terminie i niezwłocznego rozpatrzenia sprawy przez wydanie stosownej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie i powtórzyła zarzut naruszenia art. 35 § 3 a także art. 8 i 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie podnosząc, że jego procedowanie w sprawie było prawidłowe i nie pozostawał on w bezczynności. W szczególności stwierdził, że zawieszenie postępowania było niezbędne i prawidłowe. Argumentował, że przed ustaleniem okresów faktycznego podlegania skarżącej ubezpieczeniom społecznym nie można było prawidłowo ustalić salda jej konta i tym samym wydać decyzji w zakresie umorzenia należności z tytułu składek. Co więcej, pomiędzy wyżej wymienionymi kwestiami istnieje wyraźny i jednoznaczny związek przyczynowy. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. II SA/Bd 455/15. Dalej organ wskazał, że przystępując do rozliczenia konta organ rentowy ma obowiązek sprawdzić, między innymi, okresy podlegania obowiązkowym oraz dobrowolnym ubezpieczeniom społecznym w przypadku płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia, a także kompletność deklaracji rozliczeniowych na koncie płatnika oraz prawidłowość podstaw wymiaru składek płatnika opłacającego składkę na własne ubezpieczenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżąca podtrzymała skargę i wniosła o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność i przewlekłe postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. jest zasadna. Omówienie okoliczności sprawy należy jednak poprzedzić pewnymi uwagami wstępnymi. Przede wszystkim konieczne jest zakreślenie ram prawnych sprawy, również z uwagi na właściwość rzeczową wojewódzkich sądów administracyjnych w badaniu bezczynności i przewlekłości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niektórych sprawach. I tak wskazać należy, że postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych mają różnorodny charakter. Zdecydowania większość z nich zaliczana jest do tak zwanych postępowań hybrydowych, w których Zakład wydaje decyzje administracyjne jako organ administracyjny pierwszej instancji, jednakże kontrola jego rozstrzygnięć (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.) następuje przed sądem powszechnym na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm., dalej jako k.p.c.). Skutkuje to swoistym "przełamaniem" postępowania, które na swoim etapie podstawowym ma charakter czysto administracyjny, a którego kontrola sądowa ma naturę cywilnoprawną. Kwestię kontroli bezczynności i przewlekłości Zakładu w zakresie spraw podlegających kontroli sądów powszechnych reguluje natomiast art. 4779 § 4 k.p.c., na mocy którego dopuszczalne jest wniesienie odwołania do sądu w każdym terminie, jeżeli Zakład (lub inny organ rentowy) nie wydał decyzji administracyjnej w ciągu dwóch miesięcy. Wówczas sąd ubezpieczeń społecznych rozstrzyga sprawę merytorycznie z pominięciem Zakładu. Z kolei w dwóch przypadkach: odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz w sprawach w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - odwołanie od decyzji Zakładu do sądu ubezpieczeń społecznych nie przysługuje. W zamian, zgodnie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wnosi się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc przy tym pod uwagę treść art. 123 u.s.u.s., zgodnie z którym przepisy Kodeksu mają zastosowanie wprost do wszystkich postępowań toczących się przed Zakładem chyba, że ustawa stanowi co innego, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku postępowań przewidzianych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi na każdym ich etapie. Konsekwencją tego jest objęcie rozstrzygnięć - decyzji - Zakładu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skoro zaś kontroli sądowo-administracyjnej podlegają decyzje Zakładu w określonych wyżej przypadkach, to na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontroli tej podlega również bezczynność Zakładu w wydaniu decyzji lub przewlekłe prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania tego aktu. W tym miejscu konieczne jest wskazanie, że skarga strony w niniejszej sprawie jest dopuszczalna albowiem przed jej wniesieniem do tutejszego Sądu skarżąca spełniła obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a. Na marginesie wymaga podkreślenia, że w niniejszej sprawie skarżącej przysługiwało zażalenie (a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, bowiem w sprawach z zakresu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne jako organ nadrzędny występuje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest problem wzorca kontroli sądowej, który ma być zastosowany w niniejszej sprawie. Stąd też konieczność zdefiniowania pojęcia "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności materialnej - wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Podobnie jak w przypadku bezczynności, obowiązujące przepisy nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z bezczynnością czy z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postepowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dalej wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą art. 35- 37 k.p.a. Otóż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.) Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie lub wniosek o usunięcie naruszenia prawa - w zależności czy w sprawie istnieje organ wyższego stopnia. Jak już zostało wskazane wyżej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają wprost zastosowanie do postępowań toczących się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (a także Prezes Zakładu). Żaden obowiązujący przepis, a w szczególności ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie wyłącza przepisów regulujących terminowość załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze należy zatem odpowiedzieć na pytanie, na czym ma polegać bezczynność i przewlekłość Zakładu w niniejszej sprawie? W ocenie Sądu odpowiedź sprowadza się do niewydania w ustawowym terminie wnioskowanej przez skarżącą decyzji. Innymi słowy na braku merytorycznej reakcji na wniosek strony. Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania Zakładu miała w istocie miejsce. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie umorzenia składek, co zresztą zostało potwierdzone przez Zakład pismem z dnia [...] marca 2010 r. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca po pierwsze, jako podstawę prawną swojego żądania wskazała art. 3 ust 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy - Prawo bankowe, a po drugie zakreśliła ramy czasowe swojego żądania - od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r. Wywołuje to poważne implikacje, o których mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Od wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu upłynęło przeszło pięć lat. W tym czasie Zakład nie wydał żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia. W zamian najpierw przez prawie dziesięć miesięcy odraczał załatwienie sprawy, by postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. ostatecznie zawiesić postępowanie na de facto bliżej nie określony termin. Zawieszenia postępowania nie sposób zresztą uznać za uzasadnione i to z kilku względów. Abstrahując od tego, czy wskazany przez organ pierwotny powód zawieszenia - toczące się postępowanie merytoryczne w przedmiocie oskładkowania pracy nakładczej na rzecz spółki "A" sp. z o.o. w K. - może być w istocie kwestią prejudycjalną w sprawie dotyczącej umorzenia składek na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych z 2009 r., to wskazać należy, że okoliczność ta dotyczy okresu od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] maja 2007 r. Tymczasem skarżąca domaga się umorzenia jej zaległych składek za okres od [...] listopada 2007 r. do dnia [...] marca 2008 r., to jest czas, gdy pobierając zasiłek macierzyński jednocześnie prowadziła działalność gospodarczą. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że strona postępowania administracyjnego, wszczynając postępowanie administracyjne swoim wnioskiem, na zasadzie art. 61 § 1 k.p.a., wyznacza treścią tego żądania granice postępowania chyba, że istnieje przepis szczególny, który upoważniałby działanie organu z urzędu. W niniejszej sprawie skarżąca wskazała wyraźnie, że wnosi o umorzenie zaległości za okres od listopada 2007 r. do marca 2008 r. Nie ma w obowiązującym stanie prawnym żadnego przepisu zobowiązującego Zakład do rozszerzenia z urzędu jej żądania na inne zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stąd też działania Zakładu, w postaci dążenia do ustalania salda zaległości skarżącej za inne, niż wskazane przez nią okresy ubezpieczenia mają charakter zbędny, czy wręcz pozorny. Nie zmierzały one bowiem do załatwienia merytorycznego sprawy: wydania decyzji w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia zaległości za okres od listopada 2007 r. do marca 2008 r. Co więcej wymaga podkreślenia, że w trakcie całego długiego postępowanie w sprawie Zakład nigdy nie zakwestionował wysokości zaległości wskazanych przez samą skarżącą za okres listopad 2007 - marzec 2008. Nie stwierdził również organ, że brak mu wiedzy o należnościach skarżącej z tytułu ubezpieczeń społecznych za wskazany okres. Trudno zatem przyjąć, że istniały jakiekolwiek rzeczywiste przeszkody by w ciągu minionych pięciu lat wydać decyzję w przedmiocie zadłużenia skarżącej. Co więcej, kolejnych uchybieniem organu było niepodjęcie postępowania administracyjnego z chwilą ustąpienia podstawy zawieszenia - z dniem [...] grudnia 2011 r. decyzja Zakładu odmawiająca oskładkowania pracy nakładczej została ostatecznie utrzymana w mocy przez orzeczenie Sądu Apelacyjnego w W. oddalające apelację skarżącej. Pomimo obowiązku działania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. Zakład w dalszym ciągu badał saldo skarżącej, wszczynając w 2012 r. kolejne postępowanie merytoryczne, dotyczące tym razem oskładkowania umowy zlecenia realizowanej przez skarżącą na rzecz "B" S.A. w T. za okres od [...] czerwca 200 5 r. do dnia [...] marca 2006 r. Również i w tym przypadku należy uznać, że czynność ta ani trochę nie przybliżyła organu do ostatecznego załatwienia sprawy przez okres pięciu lat. W związku z powyższym należy uznać, że w dacie wniesienia skargi Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostawał w bezczynności. Wobec czego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Zakład do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania jak i brak efektywnych działań ze strony prowadzącego te postępowanie organu, przyjąć należy, że bezczynność i przewlekłość Zakładu miała charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a, czemu dano wyraz w pkt 2 i 3 wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wr 14/14). Sytuacja w której strona czeka ponad pięć lat na rozstrzygnięcie ze strony organu administracji publicznej nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje, że rażące naruszenie prawa w tym zakresie. Zachowanie Zakładu w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącej sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2 000 zł (pkt 4 wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że ze względu na brzmienie powołanego przepisu i użycie w nim przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od niego na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w określonej wysokości są dwoma środkami prawnymi, które mogą być stosowane przez sąd zarówno jednocześnie, jak i każdy z osobna. Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania i przyjął, że rozstrzygnięciem w większym stopniu chroniącym interesy skarżącej jest przyznanie jej określonej sumy pieniężnej od Zakładu. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. wspomniana suma pieniężna może wynosić nawet połowę dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie skład orzekający postanowił miarkować wysokość należnej stronie skarżącej sumy pieniężnej. Po pierwsze z uwagi na to, że jakkolwiek Zakład dopuścił się długotrwałej bezczynności to skarżąca nie wykazała znacznej szkody wywołanej przedmiotową bezczynnością. Niewątpliwie bowiem przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma swoisty charakter odszkodowawczy. Stąd też skład orzekający przyjął, że adekwatna w niniejszej sprawie będzie kwota zbliżona do kwoty, o której umorzenie ubiegała się skarżąca O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto albowiem skarżąca żadnych nie poniosła - art. 239 § 1 pkt 1 lit. e oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.