III SAB/Wr 9/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Polkowickiego w przedmiocie nieprzyznania wynagrodzenia za czynności kuratora oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi M. M. (dalej: strona skarżąca, skarżący) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Polkowickiego (dalej: Starosta, organ) w przedmiocie nieprzyznania wynagrodzenia za czynności kuratora nieznanego z miejsca pobytu B. K. w postępowaniu administracyjnym. Akta administracyjne sprawy wskazują, że w wyniku rozpoznania wniosku organu z 26 czerwca 2024 r. o ustanowienie, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a., kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu B. K., postanowieniem z 24 lipca 2024 r., sygn. akt VIII RNs 400/24 Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum w Szczecinie Wydział VIII Rodzinny i Nieletnich ustanowił kuratora dla nieobecnego w osobie skarżącego, w celu powiadomienia go, jako właściciela pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 (Dz. U. z 2003 r. poz. 1047 ze zm.). Pismem z 20 sierpnia 2024 r. Starosta wezwał skarżącego, jako kuratora dla nieobecnego, do odebrania usuniętego z drogi pojazdu marki [...] nr rej. [...] w trybie art. 130a ust. 10 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2024 r. poz. 1251 ze zm.) – dalej: p.r.d. Skarżący pismem z 29 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu), zwrócił się o dokonanie szeregu czynności przez organ oraz przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora. Pismem z 13 września 2024 r. (nr [...]) Starosta poinformował, że sprawa, do której wyznaczony został kurator nie jest prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, w związku z czym kuratorowi nie przysługuje wynagrodzenie. Organ poinformował skarżącego, iż w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dalsze pisma będą kuratorowi przesyłane. Skarżący pismem z 27 września 2024 r. wyraził sprzeciw wobec stanowiska Starosty wyrażonego w piśmie z 13 września 2024 r. Następnie w dniu 7 lutego 2025 r. (data wpływu do organu) złożył do Starosty ponaglenie w sprawie. W skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę złożonej do tut. Sądu na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do przyznania wynagrodzenia kuratorowi za pełnienie funkcji; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeczenie, że kuratorowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za udział w toczącym się przed Starostą postępowaniu o sygn. akt KD.7135/2024; 4. orzeczenie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a., tj. 35.779,40 zł, ewentualnie przyznanie kuratorowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w sprawie do dnia wniesienia skargi nie wydano decyzji w przedmiotowej sprawie, wskazując, że Starosta pomimo wielu złożonych w sprawie pism pozostaje nieugięty w niewypłacaniu wynagrodzenia. W odpowiedzi skargę, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika zatem, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań organu administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Wymóg ten, został przez skarżącego spełniony, ponieważ wniósł on ponaglenie (datowane na 3 lutego 2024 r.), które wpłynęło do organu w dniu 7 lutego 2025 r. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu w zakresie przyznania wynagrodzenia kuratorowi dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionemu na wniosek organu administracyjnego, zgłoszony w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. Zatem rozstrzygnięcia przez Sąd wymaga kwestia czy Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego – będącego kuratorem w sprawie - o przyznanie mu wynagrodzenia. Tytułem wstępu, wskazać należy, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, ustanowionego na wniosek organu administracji, zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a., należy do kosztów postępowania administracyjnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, publ. OSNC 1990/1/11, LEX nr 3514). Skarżący postanowieniem Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum w Szczecinie Wydział VIII Rodzinny i Nieletnich z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt VIII RNs 400/24, ustanowiony został na wniosek Starosty Polkowickiego kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu, celem powiadomienia, o którym mowa w art. 130a ust. 10 u.p.r. Zgodnie z dyspozycją tego artykułu Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. W konsekwencji, organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia, jest organ administracji, prowadzący postępowanie zasadnicze, a więc w rozpoznawanej sprawie Starosta Polkowicki. Stosunek prawny pomiędzy organem administracji a przedstawicielem dla nieobecnej strony, opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego i wiąże się z obowiązkiem wykonania przez kuratora niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej. Z tym z kolei, wiąże się prawo do uzyskania wynagrodzenia za czynności w obronie interesów strony podjęte w toku postępowania administracyjnego. Jakkolwiek przepisy k.p.a. ani inne przepisy szczególne, nie określają ani wysokości wynagrodzenia ani zasad i trybu jego przyznawania, to nie oznacza to, że takie wynagrodzenie nie przysługuje przedstawicielowi. Odmienne stanowisko, nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. , sygn. akt I OSK 2636/12. LEX nr 1529034). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a, stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Przechodząc natomiast do przesłanek, jakimi Sąd kieruje się przy ocenie stanu opieszałości organu, wskazać należy dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a., który zawiera definicję bezczynności oraz przewlekłości organu. Przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1). O bezczynności organu administracji można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu ani nie podejmuje innej stosownej czynności. Natomiast o przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Oznacza to stan, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z przedstawionych do sprawy akt wynika, iż wniosek o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi, wniesiony przez skarżącego, wpłynął do organu 29 sierpnia 2024 r. Organ natomiast rozpoznał wniosek w dniu 13 września 2024 r. (nr [...]) informując skarżącego, iż nie przysługuje mu wynagrodzenie, ponieważ w sprawie, na moment złożenia wniosku, nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Jak już wcześniej wspomniano wniosek o przyznanie wynagrodzenia rozstrzygany jest w formie innego aktu z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a pismo z 13 września 2024 r. zawiera rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, bowiem informacja zawarta w treści tego pisma w istocie rozstrzyga o odmowie przyznania stronie skarżącej wynagrodzenia zgodnie z wnioskiem. Oceniając zatem zarzuty skargi pod kątem przedstawionych wyżej przesłanek, Sąd stwierdza, że żadna z nich nie zachodzi, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku organ wydał w terminie 15 dni od daty jego otrzymania. Nie można zatem mówić o opieszałości organu, a tym bardziej o rażącym naruszeniu przez Starostę prawa w tym zakresie. Bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Końcowo Sąd wskazuje, że w istocie strona skarżąca przez złożenie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę zmierza do podważenia zasadność wydanego 13 września 2024 r. (nr [...]) rozstrzygnięcia w sprawie nieprzyznania wynagrodzenia skarżącemu przez organ. Nie zgadza się ona bowiem ze stanowiskiem Starosty, który uznał, że na moment wniesienia wniosku o przyznanie wynagrodzenia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie, a co za tym idzie kuratorowi nie przysługuje wynagrodzenie. Sąd podkreśla, że w przypadku orzekania w sprawie, której przedmiotem jest bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, nie jest jego rolą merytoryczna ocena treści rozstrzygnięcia, a dokonanie oceny w zakresie występowania przesłanek statuujących występowanie bezczynności lub przewlekłości po stronie organu. Sąd w niniejszym postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę nie może także określić wysokości tego wynagrodzenia, gdyż jest to kompetencja organu, którego decyzja w tym zakresie może podlegać ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując, kontrola dokonana przez Sąd w zakresie objętym skargą uzasadniała jej oddalenie, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.