III SAB/Wr 928/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Wojewody D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, T. O. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłość w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W treści skargi podniesiono, że w dniu 25 kwietnia 2019 r. skarżąca, za pośrednictwem operatora pocztowego, złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem RP. Wniosek ten wpłynął do właściwego organu w dniu 29 kwietnia 2019 r., lecz do dnia wniesienia skargi (26 lipca 2019 r.) skarżąca nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie. Bez odpowiedzi pozostało także skierowane do organu żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wspomnianego wniosku (które organowi zostało doręczone w dniu 13 maja 2019 r.). W dalszej części skargi wskazano, że wszelkie próby kontaktu z organem rozpatrującym sprawę okazały się bezskuteczne. Niepowodzeniem skończyła się również próba osobistego złożenia żądania wglądu do akt sprawy, przy czym, w sprawie nie zostało wydane formalne postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy, pomimo złożenia w tym zakresie wniosku zarówno ustnie, jak i pisemnie. Zdaniem strony, stan, w którym organ administracji publicznej przez blisko trzy miesiące od daty złożenia wniosku nie podjął żadnych czynności procesowych w sprawie uzasadnia zarzut bezczynności. W rozwinięciu tej argumentacji skarżąca podniosła, że z chwilą skutecznego złożenia przez stronę żądania w sprawie, powinnością organu administracji publicznej było niezwłoczne wezwanie jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zarówno tych, które wynikają z przepisów ogólnych (art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.)), jak i tych, które przewidują przepisy szczególne (art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.)). Tymczasem, w sprawie, organ administracji publicznej nie tylko nie podjął czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy, ale i nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, ani też nie wskazał terminu jej zakończenia. Strona nie została również poinformowana o przekazaniu ponaglenia do organu wyższej instancji. Zdaniem strony, tak długie oczekiwanie na załatwienie sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Stanu tego nie uzasadniają w szczególności – braki kadrowe oraz duża ilość wniosków składanych przez cudzoziemców. Formułując zarzuty skargi strona skazała na naruszenie: 1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez (rażące) niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; 2. art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodaniu przyczyn zwłoki, niewskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz niepouczeniu o możliwości wniesienia ponaglenia; 3. art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o przekazaniu ponaglenia do organu drugiej instancji w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania; 4. art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą, siedmiodniowym terminie; 5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, przeczące zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 6. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tzn. niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; 7. art. 63 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika, w sytuacji w której strona zażądała wydania takiego potwierdzenia; 8. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie oraz jej pełnomocnikowi czynnego udziału w toku postępowania (brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, brak realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy); 9. art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia stronie oraz jej pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. poprzez niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny, jak na pisemny wniosek; 10. art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez stronę wniosku). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem RP, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia organowi pierwszej instancji; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że ta bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.); 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.; 5. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.; 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona podniosła, że dochodzona kwota stanowić będzie swoistego rodzaju rekompensatę za przeżyty przez nią stres w związku z bezczynnością organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ocenie organu, okoliczności te wykluczają możliwość przyjęcia, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co stanowi przesłankę kwalifikowania przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. W rozwinięciu tej argumentacji organ odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18), w którym wskazano, że "przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika [...]". Wojewoda D. zwrócił także uwagę na to, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 10 września 2019 r., wniesione w jednym piśmie skargi na – przewlekłość i bezczynność Wojewody D. zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. i zarejestrowane pod osobnymi sygnaturami. Skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Wr 929/19, a skarga na bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Wr 928/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a zwłoka w zakończeniu postępowania administracyjnego nie była spowodowana działaniem strony i nie znajdowała racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 6 maja 2019 r. Z zakreślonej na formularzu tego wniosku rubryki C pkt I ppkt 7) wynikało, że wnioskodawczyni ubiega się o udzielenie wnioskowanego zezwolenia celem pobytu z obywatelem RP. Z załączonej do wniosku dokumentacji wynikało, że wnioskodawczyni w dniu [...] r. zawarła związek małżeński z obywatelem RP (odpis skrócony aktu małżeństwa). Od dnia złożenia wniosku (6 maja 2019 r.) przez przeszło trzy miesiące w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku. Pierwsze czynności procesowe w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 19 sierpnia 2019 r., przy czym, nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Czynnością tą pisemne wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niewątpliwie, sytuacja w której organ, będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., pierwsze czynności procesowe podejmuje z przekroczeniem terminów w tym przepisie ustanowionych uzasadnia zarzut bezczynności i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Ponad trzymiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności tego wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy zauważyć, że argumenty Wojewody D. odnośnie do trudności kadrowych rzutujących na sprawne rozpoznanie wniosków powtarzane są w toku postępowań sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu od kilku lat, a sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie. Sąd podziela wyrażony w skardze pogląd, że prawidłowe działanie organów administracji publicznej to zadanie należące do władzy publicznej, a jednostka pozostająca pod jurysdykcją RP nie może ponosić negatywnych konsekwencji za niewykonanie lub nienależyte wykonanie tego zadania. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 17/19, CBOSA) powtórzyć należy, że ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, zupełna bierność organu administracji publicznej w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę na zakończenie postępowania administracyjnego nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. Powyższego zarzutu nie umniejsza okoliczność, że, jak wynika z akt sprawy, żądane przez stronę dokumenty nie zostały przedłożone. Zgodnie bowiem z pouczeniem zawartym w wezwaniu z dnia 19 sierpnia 2019 r., powinnością organu w takiej sytuacji było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, co wymagało wypowiedzi organu w procesowej formie. Z akt sprawy nie wynika natomiast by organ dopełnił tego wymogu. Należy dodać, że w sprawie organ administracji publicznej zupełnie zignorował także obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a., albowiem na żadnym etapie postępowania organ nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego zobowiązuje go norma z art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt I i II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości podanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. W ramach przysługujących Sądowi na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd [...] może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt cudzoziemców na terenie RP jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy sprawności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Dlatego też, chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 46/19, CBOSA). Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt V wyroku. O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.