III SAB/Wr 948/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wyrobienia karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w sprawie wydania stronie skarżącej karty pobytu; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wykonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. H. (dalej: strona, skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ administracji, Wojewoda) w przedmiocie wyrobienia karty pobytu. Jak wynikało z akt sprawy [...] marca 2019 r. decyzją Wojewody skarżąca uzyskała zgodę na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 19 marca 2019 r. (data wpływu do organu 21 marca 2019 r.) strona złożyła wniosek o wydanie karty pobytu bez adresu zameldowania, 18 marca 2019 r. dokonując opłaty za jej wydanie. Pismem z 19 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu 24 lipca 2019 r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu administracji, które w dniu 21 sierpnia 2019 r zostało przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 19 lipca 2019 r. strona wniosła skargę w trybie art. 227 ustawy z 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.). W dniu 22 lipca 2019 r. karta pobytu została spersonalizowana i 5 sierpnia 2019 r. odebrana przez stronę. Pismem z 23 sierpnia 2019 r. Wojewoda skargę strony, złożoną w trybie art. 227 k.p.a. uznał za bezzasadną wobec zakończenia postępowania poprzez wydanie karty pobytu. Pismem z 19 lipca 2019 r. (24 lipca 2019 r. data wpływu do organu) strona wniosła skargę na przewlekłość postępowania w zakresie wyrobienia karty pobytu, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Tak stawiając zarzuty wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po wydaniu decyzji; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązania organu do wykonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu, zgodnie z uzyskanym przez stronę zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że przewlekłość nie ma rażącego charakteru, poza tym sposób prowadzenia sprawy, w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1- § 3 k.p.a. - nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach i brakiem możliwości kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w wyrobieniu karty pobytu, a przewlekłość ta jest rażąca. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Przechodząc do meritum sprawy trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ administracji nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu administracji w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechuje przewlekłość, co niewątpliwie narusza wskazane w skardze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przy czym zwłoka ta nie ma jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Zupełna bezczynność w zakresie czynności materialno- technicznej jaką jest wyrobienie karty pobytu trwająca 4 miesiące nie może być w żadnym wypadku uzasadniana sytuacją kadrową w urzędzie. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wyrabia kartę pobytu dopiero w wyniku złożonego przez stronę ponaglenia i skargi w trybie art. 227 k.p.a. Wskazać trzeba, że po wydaniu przez Wojewodę decyzji z 8 marca 2019 r. na pobyt czasowy i pracę strona już 19 marca 2019 r. wniosła o wydanie karty pobytu bez adresu oraz uiściła z tego tytułu stosowna opłatę. Wydanie ww. decyzji uprawniało stronę do otrzymania karty pobytu, co wynika zarówno z pouczenia zawartego w tym akcie, jak i przede wszystkim z uregulowań ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.). Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ww. ustawy, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika również, że w piśmie z 8 marca 2019 r., strona została pouczona o obowiązku przedstawienia dowodu opłaty za wydanie karty pobytu w wysokości 50 zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2014 r. w sprawie opłat pobieranych w Rzeczpospolitej Polskiej od cudzoziemców za wydanie i wymianę dokumentów, które mogą być wydane cudzoziemcom oraz trybu ich uiszczania (Dz. U. z 2014 r., poz. 563), a także, o możliwości wygenerowania karty pobytu wraz z adresem. Warunkiem wygenerowania karty pobytu wraz z adresem było dokonanie obowiązku meldunkowego oraz dostarczenie dowodu zameldowania do urzędu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tym piśmie, w przypadku niedostarczenia dokumentu potwierdzającego zameldowanie w terminie czternastu dni od odebrania pisma, karta pobytu miała zostać wygenerowana bez adresu. Ponadto pismo zawierało również informację o możliwości odbioru karty w terminie około czterech tygodni od dnia uzupełnienia braków wniosku, bez uprzedniego zawiadomienia ze strony urzędu. Opisane fakty dowodzą, że w sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Jednocześnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania. W istocie wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną nie wymaga żadnego prowadzenia postępowania w sprawie. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie złożonego przez stronę ponaglenia i skargi w trybie art. 227 k.p.a. Przewlekłość ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów załatwiania spraw. Niewątpliwie tak długie oczekiwanie strony na wyrobienie karty pobytu jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że w doszło do rażącej przewlekłości. Sąd dostrzega fakt znaczącego wpływu do organu administracji wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, ponadto nie usprawiedliwiają one opieszałości w zakresie czynności nie wymagających istotnego nakładu pracy czy prowadzenia dochodzenia, a polegają jedynie na działaniach o charakterze technicznym - wyrobienie karty pobytu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po złożeniu skargi –karty pobytu dla strony skarżącej, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do dokonania tej czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jako uzasadnione uznane zostało żądanie strony o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznał, że przyznana kwota 300 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegały okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia oraz zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej do jak najszybszego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł było żądaniem zbyt wygórowanym O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).