III SAB/Wr 950/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi U.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, U. S. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 8 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że od momentu złożenia przez niego wniosku minęły ponad cztery miesiące. Aż do czasu wniesienia przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie organ administracji publicznej nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżący nadmienił, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W ocenie strony, taki stan rzeczy zaistniał w sprawie zainicjowanej złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jednocześnie strona wyraziła pogląd, że wielomiesięczne ignorowanie jej przez organ uzasadnia stwierdzenie, że przewlekłość ta ma charakter rażący. Zdaniem strony, okoliczność, że Urząd Wojewódzki we W. prowadzi dużo postępowań nie może wykluczać przyjęcia klasyfikacji rażącego naruszenia prawa, skoro w tym względzie nie są podejmowane żadne realne czynności zmierzające do polepszenia tej sytuacji. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminach ustawowych; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 8.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że postępowanie w sprawie prowadzone jest dłużej niż to przewiduje art. 35 § 1 – 3 k.p.a. Jednocześnie wyraził pogląd, że w sprawie należy wziąć pod uwagę obiektywne i niezależne od organu okoliczności, które mają wpływ na sposób prowadzenia postępowania w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. W tym kontekście podniósł, że od kilku lat, w całym kraju odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań w sprawach tego rodzaju, które wynikają z faktu, że Polska stała się w stosunkowo krótkim czasie krajem docelowym dla licznej migracji zarobkowej, przy jednoczesnych niedoborach kadrowych i technicznych jakie są potrzebne do wydawania decyzji w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Wskazując na powyższe Wojewoda D. podniósł, że stan przewlekłości postępowania wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie. Dla przyjęcia takiej kwalifikacji nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, ale i nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W nawiązaniu do powyższego organ zwrócił uwagę na niestaranność pełnomocnika strony (który występuje w sprawie od dnia złożenia wniosku), który bądź to przesyłał jedynie część wymaganych dokumentów, bądź też, potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów, które nie były czytelne, a przez to powodowały konieczność ponownego wezwania strony w tym zakresie. Na tle tej argumentacji organ podniósł, że sytuacja, w której profesjonalny pełnomocnik strony składa wniosek, który nie odpowiada podstawowym wymogom formalnym, "na raty" uzupełnia braki dokumentacji i czyni to "bez wezwania", jak również, przedkłada potwierdzone za zgodność, aczkolwiek nieczytelne kopie dokumentów nie może obciążać wyłącznie organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2019 r. Przez przeszło trzy miesiące od dnia złożenia wniosku w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Pierwszą czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero 30 lipca 2019 r., przy czym nastąpiło to po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Czynnością tą było pisemne wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a także, wezwanie strony (w tym samym piśmie), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia, w terminie 7 dni, wymienionych w tym piśmie dokumentów. Kolejne czynności procesowe w sprawie podejmowane były w dniach – 26 sierpnia 2019 r. i 28 sierpnia 2019 r. i dotyczyły odpowiednio – zainicjowania procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), a także, wezwania strony, na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji wniosku (w terminie 7 dni od doręczenia wezwania). Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Pozostając bezczynny przez przeszło trzy miesiące od dnia złożenia wniosku organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń było naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Ponad trzymiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności złożonego w sprawie wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Nie podziela również Sąd podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów jakoby do stanu przewlekłości postępowania przyczynił się pełnomocnik strony. Jakkolwiek niewątpliwie pożądanym stanem jest to, by zwłaszcza składane przez profesjonalnych pełnomocników wnioski były wolne co najmniej od braków formalnych, to jednak nie można nie zauważyć, że ocenę kompletności złożonego przez stronę wniosku organ administracji publicznej przeprowadził dopiero po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Na taki etap badania m.in. braków formalnych tegoż wniosku wskazuje data (30 lipca 2019 r.) pisemnego wezwania strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niewątpliwej opieszałości organu w tym zakresie nie sposób uzasadniać niestarannością pełnomocnika, który złożył wniosek obarczony brakami formalnymi. Podobnie, trudno usprawiedliwiać czas trwania postępowania w sprawie tym, że pełnomocnik strony przedłożył, jakkolwiek potwierdzone za zgodność, to jednak mało czytelne kserokopie dokumentów. W tym kontekście należy podnieść, że dokumenty takiej jakości zostały przedłożone w kwietniu 2019 r., a do 30 lipca 2019 r. organ administracji publicznej nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie. Należy przy tym dodatkowo podnieść, że obligatoryjną i standardową zarazem procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach organ administracji publicznej zainicjował dopiero pod koniec sierpnia 2019 r., a zatem przeszło cztery miesiące od daty złożenia wniosku. Tymczasem, tego rodzaju procedura powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, m.in. z powodów dla których jest uruchamiana. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.