III SAB/Wr 96/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do przekazania akt administracyjnych sprawy (oryginały) organowi właściwemu, w terminie 3 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; VI. dalej idącą skargę oddala. Przedmiotem skargi K.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz bezczynność Organu w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skargi (sprawy) zostały rozdzielone, o czym strony zostały przez Sąd poinformowane - niniejsza obejmuje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ. Jak wynika z akt sprawy 14 listopada 2018 r. Strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 9 stycznia 2018 r. Organ wezwał Stronę o osobiste stawiennictwo, o przedstawienie dokumentu podróży (dołączenie wszystkich stron paszportu z adnotacjami), o złożenie odcisków linii papilarnych z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W dniu 10.01.2019 r. Strona stawiła się na wezwanie i zostały złożone odciski, kopie stron paszportowych. Następnie 26 sierpnia 2019 do Organu wpłynęła informacja od Strony o zmianie miejsca zamieszkania na K., a 14 października 2019 r. do Organu, zwrócił się pismem pracodawca Strony o przekazano dokumentów zgodnie z właściwością. Pismem z 24.10.2019 r, Strona złożyła ponaglenie, w którym wskazano na daty złożenia wniosku i informacji o zmianie miejsca zamieszkania. Strona złożyła w Organie również skargę z 23 października 2019 r. na ignorancję Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. W aktach administracyjnych znajdują się także pisma: z 15 listopada 2019 r. o przekazaniu do Organu z MSWiA pisma elektronicznego Strony o pomoc w sprawie; pismo CBA z dnia 26.11.2019 r. przekazujące Organowi skargę na działanie D. Urzędu Wojewódzkiego; pismo z Urzędu ds. Cudzoziemców datowane na 27.11.2019 r., w którym wskazano, że nie ma rekordu o przekazaniu akt Strony do Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. W dniu 23 grudnia 2019 r. Strona składa w Organie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oraz bezczynność Organu w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 22.01.2020 r. Organ sporządza pismo o przekazaniu do Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie, w treści którego uznaje ponaglenie za zasadne. W tej samej dacie powstaje również pismo o przekazaniu przez Organ wniosku Strony zgodnie z właściwością,. W dniu 23.01.2020 r. Organ sporządza pismo do Strony, w którym wskazuje na długi okres procedowania lecz jest to sytuacja spowodowana ogromną liczbą wniosków, przyznaje również, że skarga dotycząca Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców jest zasadna. W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawierającym skargi na przewlekłość i bezczynność Strona sformułowała zarzuty naruszenia art. 35, art. 36, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego i żądanie przesłania Jej dokumentów do Wojewody M.. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi uznając jej żądania za nieuzasadnione. Strona złożyła pismo procesowe z 13 lutego 2020 r., w którym zażądała wymierzenia Organowi grzywny w wysokości: 3.500,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organ przewlekle prowadził postępowanie z wniosku Strony, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed Organem toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm.) – k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosowanie do art. 19 k.p.a. organ przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza również, iż w przypadku gdy dotychczas właściwy organ stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. gdy strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ dotychczas właściwy powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony. Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Bezczynność organu jest zaś kwalifikowaną formą przewlekłości. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu, a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i należy je realizować w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.) Z akt sprawy wynika, że po reakcji Strony na wezwanie Organu tj. po Jej stawiennictwie w dniu 10 stycznia 2019 r., aż do 22 stycznia 2020 r. kiedy to zostało sporządzone pismo przekazujące wniosek (sprawę) Strony Wojewodzie Małopolskiemu zgodnie z właściwością miejscową Organ nie uczynił nic w sprawie Skarżącej. Bezsprzecznie zatem zaniechanie Organu wyczerpywało znamiona przewlekłości określone w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Co istotne zaistniałą przewlekłość po 26 sierpnia 2019 r. (kiedy to do Organu wpłynęła informacja z 23.08.2019 r. od Strony o zmianie miejsca zamieszkania na K.) spotęgował brak przekazania przez Organ sprawy Strony do Wojewody M. jako organu, który stał się właściwym miejscowo organem władnym rozstrzygnąć wniosek Skarżącej. Właściwie brak przekazania akt - a obowiązek takiego przekazania wynika z art. 19 k.p.a. - zablokował wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego Stronie. Z winy Organu postępowanie prowadzone było dłużej niż byłoby to niezbędne, gdyby akta zostały przekazane Wojewodzie M., niezwłocznie po uzyskaniu informacji od Strony o zmianie miejsca zamieszkania na K.. Sąd stwierdził również, że przewlekłość w rozpatrywanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. W judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, zdaniem Sądu – stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów k.p.a., w tym art. 35, art. 36 oraz art. 19. Należało bowiem wziąć pod uwagę fakt, że Organ: 1) mimo reakcji na wezwanie Organu zamilkł i nie wykazywał żadnej aktywności w procedowaniu wniosku Skarżącej; 2) mimo posiadanej informacji o zmianie miejsca zamieszkania, w wyniku której to zmiany stał się niewłaściwy do załatwienia sprawy - w ogóle okoliczności powyższej nie wziął pod uwagę, aż do dnia 22.01.2020 r. O rażącym naruszeniu prawa w ocenie Sądu świadczy konieczność wymuszania przez Stronę reakcji Organu w sprawie przez złożenie skargi do sądu administracyjnego i to pomimo wcześniejszych sygnałów o możliwej przewlekłości/bezczynności od innych organów państwowych (wskazane wyżej informacje od MSWiA, CBA oraz Urzędu ds. Cudzoziemców). Odnosząc się do argumentacji Organu podniesionej w treści odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie przewlekłość. Zadaniem Organu jest takie zorganizowanie pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do jego kompetencji Organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. W tym kontekście Sąd wskazuje, że za szczególnie naganne uznać należy podjęcie czynności celem przekazania sprawy organowi właściwemu miejscowo dopiero po upływie 5 miesięcy od otrzymania informacji od Strony o zajściu takiej okoliczności i to w wyniku (jak wynika to z sekwencji okoliczności niniejszej sprawy) złożenia skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Sąd podnosi, że z urzędu jest mu wiadome (i co wynika z przytoczonej już na wstępie konstrukcji skargi), że oprócz przedmiotowej sprawy w tut. Sądzie zawisła także skarga Skarżącej na bezczynność Organu w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Orzekając Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, zgodnie z którym "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Z uwagi na okoliczność, iż z akt administracyjnych wynika (pismo Organu z 22.01.2020 r. o przekazaniu wniosku Skarżącej do Wojewody M.), że organowi właściwemu zostały przekazane kopie akt, a równocześnie nie wiadomo czy sprawa została przez ten właściwy organ rozstrzygnięta, Sąd uznał za zasadne zobowiązanie Organu do przekazania oryginałów akt administracyjnych organowi właściwemu w terminie 3 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenie grzywny stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną/grzywnę. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru sumy pieniężnej, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za zasadne zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Strony w kwocie 1.500,00 zł. W ramach przysługujących kompetencji Sąd postanowił natomiast odstąpić od wymierzenia Organowi grzywny, uznając że zasądzona suma pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec Organu, uwzględniając zarazem element zadośćuczynienia za naruszenia praw Strony w postępowaniu i o czym orzekł jak w pkt IV i VI sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).