III SAB/Wr 969/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 6 sierpnia 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. T. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 7 marca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów podniesiono, że postępowanie przed Wojewodą D. prowadzone w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zostało wszczęte wnioskiem strony w dniu 7 marca 2017 r. Pismem z dnia 9 maja 2017 r. Wojewoda D. wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji wniosku informując jednocześnie, że przewidywany termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień 7 lipca 2017 r. Skarżący uczynił zadość temu wezwaniu, uzupełnił dokumentację sprawie, jednak postępowanie w sprawie nie zostało zakończone od ponad 2 lat. Zdaniem strony, okoliczności sprawy nie dają obiektywnych powodów dla takich opóźnień i wynikają ze sposobu działania organu, który nie podejmuje czynności w sprawie, także pomimo wniesionego przez stronę ponaglenia. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 8.000 zł; 5. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie swoistego rodzaju "zadośćuczynienie" za wszelkie niedogodności związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej, także o jej oddalenie. Uzasadniając zarzut odrzucenia skargi organ administracji publicznej wskazał, że strona nie udokumentowała faktu wyczerpania drogi administracyjnej w postaci wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wnosząc o oddalenie skargi Wojewoda D. wskazał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie nie wynika ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, lecz spowodowany jest ogromną ilością napływających wniosków tego rodzaju, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że przy ocenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę niezależne od organu administracji publicznej okoliczności jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika. Pismem z dnia 24 września 2019 r. (doręczonym 1 października 2019 r.) Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie dowodu wniesienia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W dniu 3 października 2019 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony skarżącej nadesłał, potwierdzoną za zgodność, kserokopię pisma z dnia 12 lipca zatytułowanego "Ponaglenie" z odnotowanym wpływem do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 18 lipca 2019 r. (prezentata urzędu). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd stwierdza, że w następstwie wezwania Sądu strona skarżąca przedstawiła dowód wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a zatem, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w sprawie nie zaistniały przeszkody formalne do merytorycznego rozpoznania skargi. Nie stwierdzając procesowych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem. Wniosek strony dotyczący udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 7 marca 2017 r. Pismami z dnia 9 maja 2017 r. organ administracji publicznej – wystąpił do właściwych organów z zapytaniem, czy pobyt wnioskodawcy (cudzoziemca) na terenie RP stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz wezwał stronę do uzupełnienia (w terminie 14 dni) dokumentacji wniosku. Poza tymi czynnościami przez przeszło dwa lata w sprawie organ pozostawał bezczynny. W szczególności, w tym czasie Wojewoda D. nie dokonał oceny kompletności wniosku przy uwzględnieniu dokumentów nadesłanych przez stronę w następstwie wezwania z dnia 9 maja 2017 r., ani też, nie podjął żadnej decyzji procesowej. Kolejne wezwanie skierowane do strony, a dotyczące zobowiązania do złożenia dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP zostało zredagowane dopiero 9 września 2019 r., co miało miejsce już po wniesieniu przez stronę nie tylko ponaglenia do organu wyższego stopnia, ale także i skargi do sądu administracyjnego. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota w sposób dostateczny zrekompensuje stronie długi czas na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.