III SAB/Wr 978/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.D. (dalej zwana skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy:[...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania kosztów postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 13 listopada 2017 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany w systemie Pobyt 2. W dniu 15 maja 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie z dnia 4 maja 2018 r., które do organu wyższej instancji zostało przekazane w dniu 23 maja 2018 r. Pismem z dnia 23 maja 2018 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 23 sierpnia 2018 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny, tj. umowy o pracę zgodnej z przedstawioną informacją starosty i załącznikiem nr 1, dokumentów potwierdzających zapewnionego na terytorium RP miejsce zamieszkania oraz aktualnej informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Dokonane przez stronę uzupełnienia wniosku wpłynęły do organu w dniu 13 czerwca 2018 r. W tym samym dniu do organu nadeszła odpowiedź Komendy Wojewódzkiej Policji we W.. Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018r. uznał ponaglenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 23 października 2018 r., jednocześnie zarządzając wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzając, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Strona ponownie złożyła ponaglenie w dniu 27 września 2018 r., po czym organ pismem z dnia 5 października 2018 r. poinformował o nowym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 30 grudnia 2018 r., a także wezwał o dostarczenie w ciągu 14 dni oryginału wypełnionego przez podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy formularza załącznika nr 1 podpisanego imieniem i nazwiskiem prze osobę upoważniona do reprezentowania spółki oraz umowę zawartą pomiędzy "A" Sp. z o.o. a "B" Sp. z o.o. Organ pismem z dnia 18 października 2018 r. zwrócił się do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców o zmianę terminu zakończenia postępowania, w wyniku czego organ nadrzędny postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. zmienił ten termin na 30 grudnia 2018 r. Następnie organ pismem z dnia 6 lutego 2019 r. wyznaczył kolejny już nowy termin zakończenia postepowania na dzień 30 maja 2019 r., jednocześnie wzywając stronę do uzupełnienia braków wniosku w terminie 14 dni poprzez ponowne przedłożenie oryginału formularza nr 1 oraz umowy zawartej pomiędzy "A" Sp. z o.o. a "B" Sp. z o.o. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. organ zwrócił się do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców o wskazanie nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 30 maja 2019 r. W dniu 19 lutego 2019 r. do akt sprawy wpłynęły kolejne dokumenty nadesłane przez skarżącą. Strona w dniu 21 sierpnia 2019 r., za pośrednictwem organu, złożyła do tut. Sądu skargę na przewlekłość Wojewody. Organ decyzją z dnia 16 września 2019 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, ważnego do dnia 16 marca 2021 r., zaś w dniu 20 września 2019 r. przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż w jego przekonaniu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ twierdził także, iż w jego ocenie przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadnione, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy było sporządzenie dnia 15 maja 2018 r. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz zwrócenie się do 3-ech instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Czynności tej dokonano więc 6 miesięcy po złożeniu wniosku i pomimo uzupełnienia wniosku w dniu 13 czerwca 2018 r. przez kolejne miesiące w sprawie nie podejmowano żadnych czynności, mimo ze organ nadrzędny uwzględnił ponaglenie strony i wyznaczał Wojewodzie kolejno nowe terminy zakończenia sprawy. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uaktywnienia organu miały związek z ponagleniami strony i ostatecznie z wpłynięciem skargi skierowanej do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego, a zwłaszcza skarga wymusiły działanie z jego strony. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).