III SAB/Wr 98/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. K. P., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniego V. P. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpiła do Wojewody D. z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. DO wniosku załączono m.in. kserokopie stron paszportowych skarżącego oraz jego rodziców, informację o uczęszczaniu małoletniego do przedszkola niepublicznego "A" w J., umowę najmu lokalu mieszkalnego, zawartą z matką cudzoziemca wraz z protokołem wydania lokalu (kserokopie), druk zgłoszenia małoletniego cudzoziemca do ubezpieczenia zdrowotnego, umowę o pracę zawartą przez "B" sp. z o.o. z matką skarżącego oświadczenie Pismem z [...] marca 2018 r. ( wpływ do organu [...] marca 2018 r.) przedstawiciel ustawowy skarżącego wystąpił z ponagleniem, zarzucając uchybienie ustawowym terminom załatwienia sprawy. W tym samym dniu strona zwróciła się o przyspieszenie postępowania oraz o umożliwienie jej wglądu do akt sprawy, załączając jednocześnie dodatkowe dokumenty ( akt rodzenia małoletniego wraz z tłumaczeniem przysięgłym, zgłoszenie małoletniego do ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS) Wezwaniem z [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do przedstawiciela ustawowego małoletniego cudzoziemca o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie brakującej dokumentacji (tłumaczenie przysięgłe aktu urodzenia wraz z oryginałem do wglądu, oświadczenia rodziców o pokrywaniu kosztów utrzymania małoletniego podczas jego pobytu na terytorium RP oraz o liczbie osób pozostających na ich utrzymaniu, dokumentów potwierdzających zapewnienie małoletniemu miejsca zamieszkania na terytorium RP). Pismem z [...] maja 2018 r. organ ponowił wezwanie do dostarczenie trzech ostatnich z ww. dokumentów. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy na [...]września 2018 r. oraz stwierdzić, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] sierpnia 2018 r, do organu wpłynęła skarga małoletniego cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej również jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego i powinna być załatwiona w terminie miesiąca, maksymalnie dwóch miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, tymczasem postępowanie do dnia złożenia skargi wciąż nie zostało zakończone, co świadczy o tym, że organ nie podjął w terminie wystarczających czynności do szybkiego załatwienia sprawy, co więcej nie poinformował nawet strony o powodach nierozpoznania sprawy – przez co naruszył przepisy art. 37 § 1 , art. 36 § 1, art. 12 i art. 8 k.p.a. Pełnomocnik cudzoziemki stwierdził, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, będącej zarówno swoistą karą dla organu, jak i rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu administracyjnym, a w kontekście podniesionych okoliczności uzasadnione jest zasądzenie na rzecz skarżącej kwoty [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wskazał, że nawet w razie stwierdzenia przewlekłości nie można przyjąć, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w opisanych warunkach nie można przypisać organowi odpowiedzialności za niedochowanie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski sprzeciwił się żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty [...]zł i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością w prowadzeniu przez organ postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] listopada 2017 r., przy czym już wraz z wnioskiem przedstawiciel ustawowy strony przedłożył część wymaganej dokumentacji. Od tego momentu, do czasu wniesienia przez stronę [...]marca 2018 r. ponaglenia (a więc przez ponad 4 miesiące) organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku Wojewoda D. wystąpił dopiero [...]kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. , a więc już po interwencji strony skarżącej ( przy czym dotyczyło ono w części dokumentów już uzupełnionych), a następnie nie podejmował czynności w sprawie aż do momentu przekazania skargi do Sądu ([...]września 2018 r.),mimo poinformowania strony w wezwaniu z [...] maja 2018 r., że sprawa zostanie załatwiona do [...] lipca 2018 r. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. k.p.a. Analiza akt potwierdza bowiem, że organ zajął się sprawą skarżącego dopiero na skutek ponawianych interwencji pełnomocnika strony, przy czym przez okres wielu miesięcy nie informował jej nawet o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz nie podał nowego, przewidywanego terminu wydania decyzji, zaś terminu wskazanego w ww. piśmie z [...] maja 2018 r. nie dotrzymał. Zasadnie zarzuca w związku z powyższym skarżąca, że taki sposób procedowania narusza także wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postepowania oraz wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania do organów administracji. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, przystępuje do czynności niezbędnych do rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że były przez organ podejmowane jakiekolwiek działania, uzasadnione charakterem sprawy, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu wniosku, jak również co do tego, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania ze strony organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącego, zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 §3 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu tj.: niepodejmowanie pomiędzy dniem złożenia wniosku o wezwaniem strony o uzupełnienie braków formalnych z [...] kwietnia 2018 r. żadnych czynności w sprawie (prawie 6 miesięcy), działanie dopiero na skutek interwencji pełnomocnika skarżącej, a następnie zwlekanie z podjęciem kolejnych czynności (wezwanie do uzupełnienia dokumentów, zwrócenie się o informacje do stosownych służb) i wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy z kolejnym wezwaniem aż do [...] lipca 2018 r., Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt III wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona postępowania, która szybko reagowała na wezwania organu i uzupełniała żądane dokumenty. Organ natomiast nie tylko nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. Odnosząc się do argumentów organu, zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości – które niewątpliwie towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu małoletniego dziecka, przebywającego na terytorium RP z rodzicami. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ([...]zł) na podstawie powyższego przepisu. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił natomiast odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że jest ona nie tylko środkiem dyscyplinującym – którą to funkcję pełni również przyznanie od organu na rzecz strony kwoty pieniężnej, ale także sankcyjnym. Sąd miał na uwadze, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że deklarowane są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie uzasadniały nałożenia na organ dodatkowej sankcji na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).