IV SA/Wr 101/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 101/14 | | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 10 lipca 2014 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia NSA Jolanta Sikorska, , Sędziowie, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r., sprawy ze skargi T. C., na decyzję Wojewody D., z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skierowania na szkolenie, , , uchyla zaskarżoną decyzję;, nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji., , , , , , Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust.1 pkt 8a, pkt. 14 art. 40 ust. 1-3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2013, poz. 674 ze zm. dalej ustawa) po rozpatrzeniu odwołania T. C. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] orzekającej o odmowie skierowania na szkolenie grafik komputerowy multimediów uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją administracyjną organu I instancji z dnia 16 września 2013 r. nr 1/2013 orzeczono o odmowie skierowania skarżącego na szkolenie grafik komputerowy multimediów. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 §1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w ustawowym terminie oraz naruszenie art. 9 ust.1 pkt 6 oraz art. 9 ust.1 pkt 8a ustawy. W wyjaśnieniach podał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i powinna być w całości wyeliminowana z obrotu prawnego a postępowanie tego organu powtórzone. W toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy organ II instancji ustalił, że skarżącego uznano za osobę bezrobotną w dniu 17 września 2012 r. i przyznano prawo do zasiłku na okres nieprzekraczający 12 miesięcy. W dniu 23 stycznia 2013 r. skarżący złożył wniosek o skierowanie go na szkolenie "Integrator Systemów Audio Video" wraz z oświadczeniem właściciela Pracowni Reklamowo Usługowej "[...]" o gotowości zatrudnienia wnioskodawcy po ukończeniu przez niego szkolenia. Powiatowy Urząd Pracy w K.G. po analizie ofert szkoleniowych przedstawionych przez firmę [...] (data wpływu 21 stycznia 2013 r. i 12 lutego 2013 r.) postanowił nie wydać stronie skierowania i w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. nr [...] wyjaśnił skarżącemu przyczyny, dla których nie sfinansował wskazanego szkolenia. Skarżący w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie oraz dyskryminowanie go jako osoby bezrobotnej oraz wniósł o: 1. zobowiązanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do skierowania go na szkolenie, 2. zobowiązanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do zaprzestania dyskryminacji jego osoby polegającej na bezprawnym obniżeniu przysługującemu mu limitów kosztów szkolenia z 300 % przeciętnego wynagrodzenia do 47 % w/w limitu bez podania podstawy prawnej. W uzasadnieniu podał, że dnia 23 stycznia 2013 r. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o skierowanie na szkolenie dla osób zarejestrowanych ze statusem poszukującego pracy. Jako wnioskowany kierunek szkolenia wymienił kurs "Integrator Audio-Video" przemianowany następnie na "Grafik Komputerowy Multimediów". W ocenie strony była to sprawa administracyjna, którą organ administracji publicznej powinien załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Nadto do dnia sporządzenia zażalenia (15 lipca 2013 r.) organ nie skierował go na kurs, czym według strony naruszył zasadę zapisaną w art. 35 § 1 k.p.a. i nie wydał decyzji o odmowie skierowania na szkolenie. Na podstawie akt przekazanych przez Powiatowy Urząd Pracy w K. G. (data wpływu 31 lipca 2013 r.) ustalono, że istotnie w dniu 23 stycznia 2013 r. do tego urzędu wpłynął wniosek skarżącego, będącego osobą bezrobotną zarejestrowaną od dnia 17 września 2012 r., w sprawie skierowania na szkolenie "Integrator Systemów Audio Video" wraz z oświadczeniem właściciela Pracowni Reklamowo Usługowej "[...] " o gotowości zatrudnienia wnioskodawcy po ukończeniu przez niego szkolenia. Powiatowy Urząd Pracy po analizie ofert szkoleniowych przedstawionych przez firmę X (data wpływu 21 stycznia 2013 r. i 12 lutego 2013 r.) postanowił nie wydać stronie skierowania i w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. nr [...] wyjaśnił skarżącemu przyczyny, dla których nie sfinansował wskazanego szkolenia. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nie uwzględnił zażalenia. W uzasadnieniu podniesiono, że nie ma żadnych podstaw faktycznych, ani prawnych dla uwzględnienia zażalenia, bowiem w sprawie tej nie sposób mówić o bezczynności organu, czy też o przewlekłości postępowania. Nadto stwierdzono, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania wskazanej przez skarżącego decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, ze wbrew zarzutom odwołującego art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy, stanowiący, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa od zasiłku, stypendium lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, nie może być podstawą wydania decyzji o odmowie skierowania na szkolenie. Nie stwierdzono również, że została naruszona zasada określona w art. 35 § 1 k.p.a. Nadto wyjaśniono, ze organ rozpatrujący zażalenie nie może zobowiązać Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy do skierowania skarżącego na szkolenie. Następnie pismem Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 23 sierpnia 2013 r. skierowanym do firmy [...] w K. G. poinformowano, iż oferta złożona przez jednostkę szkoleniową dotycząca szkolenia "grafik komputerowy multimediów" została odrzucona ze względu na to, że firma nie dysponuje odpowiednim potencjałem technicznym niezbędnym do przeprowadzenia szkolenia grafik komputerowy multimediów. Skarżący w dniu 26 sierpnia 2013 r. złożył w Starostwie Powiatowym w K. G. skargę z 24 sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Starosty Powiatowego. W konsekwencji tej skargi, Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił skierowania skarżącego na szkolenie grafik komputerowy multimediów. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie. Wojewoda D. decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2013 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 40 ust.3 ustawy, starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 8a ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy inicjowanie, organizowanie i finansowanie szkoleń i przygotowania zawodowego dorosłych. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: 1. uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, 2. przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, 3. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, 4. odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a; Powołany wyżej przepis enumeratywnie wylicza w jakich przypadkach organ obowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej i nie przewiduje możliwości wydania decyzji w przypadku skierowania bezrobotnego na szkolenie bądź odmowy jego skierowania. Zatem powyższy przepis nie może być podstawą do wydania decyzji o odmowie skierowania na szkolenie. Skoro odmowa skierowania skarżącego na szkolenie rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej narusza przepisy obowiązującego prawa, to decyzję tą należało jako wadliwą usunąć z obrotu prawnego. Skarżący zastrzeżenia do prowadzonej przez starostę polityki rynku pracy w zakresie szkoleń bezrobotnych może zgłosić np. w formie skargi do Rady Powiatu w K. G.. Powyższą interpretację, potwierdza stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Rynku Pracy zawarte w piśmie DRP-II-0212-18-AR/13 z którego wynika, że ze względu na fakt, iż skierowanie na szkolenie ma charakter fakultatywny rozstrzygnięcie w tej sprawie, zarówno pozytywne jak i negatywne nie jest podejmowane w formie decyzji administracyjnej lecz w drodze zwykłej czynności materialno-technicznej. Oznacza to, że bezrobotny nie ma wobec starosty roszczenia o skierowanie na szkolenie pomimo spełnienia warunków, które uprawniałoby go do skorzystania z tej formy aktywizacji zawodowej. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy orzekam jak w sentencji. Skargę na tę decyzję złożył skarżący do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, której zarzucił naruszenie art. 127 k.p.a. w związku z art. 15 oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości odwołania od decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, choć sprawa nie została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniu skargi wskazał, że interpretacje Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie stanowią źródła prawa i są wyłącznie interpretacją. Skarżący powołał się również na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1298/11. Skarżący wskazał że w powyższym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o odmowie na szkolenie musi mieć formę decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż stoi ono na straży podmiotowych praw strony, zapewniając stronie w procesie stosowania prawa pozycję gwarantującą skuteczną obronę jej praw. Zasadność tych zarzutów należy ocenić w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b i c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko bowiem w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c") - sąd uwzględnia skargę. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody D. z [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2013, poz. 674 ze zm. dalej ustawa). W niniejszej sprawie skarżący w dniu 23 stycznia 2013 r. złożył wniosek do Powiatowego Urzędu Pracy w K. G. o skierowanie go na szkolenie "Integrator Systemów Audio Video". Z treści art. 40 ust. 3 ustawy wynika, że starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia. Zdaniem Sądu Wojewoda D. dokonał błędnej interpretacji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b ustawy przyjmując, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji skierowania bezrobotnego na szkolenie bądź odmowy jego skierowania. Powołany przepis wskazuje, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Z tej racji należy stwierdzić, że przytoczony przepis upoważnia starostę do skierowania, bądź odmowy skierowania bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, a zatem przyznaje temu podmiotowi kompetencje do kształtowania w sposób władczy praw lub obowiązków osób indywidualnych. Zarówno skierowanie jak i odmowa skierowania na wskazane przez bezrobotnego szkolenie rozstrzyga więc konkretną sprawę należącą do spraw z zakresu administracji publicznej i bez znaczenia jest czy adresat tego prawa lub obowiązku otrzymuje świadczenie w formie materialnej. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę przez przepisy regulujące procedurę oraz, że adresat może się od niej odwołać, stosując środki przewidziane w prawie. Są to typowe przymioty decyzji administracyjnej, którą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (patrz wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Stanowisko takie zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1298/11, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. z 2013, poz. 674 ze zm.) dalej ustawa w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że niezaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku