IV SA/Wr 104/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2022 r. nr SKO 4316/461/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 11 marca 2022 r. B.C. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – L. N.. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie pełnomocnika strony o zamiarze rezygnacji przez nią ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia decyzja Wójta Gminy Z. została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji z dnia 31 maja 2022 r. (nr SKO 4316/208/22)), decyzją z dnia 6 października 2022 r. (nr 8127/SP/5/2021/2022) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wnioskodawczyni od kilku lat sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad matką. Zgodnie ze złożonym przez nią oświadczeniem, strona zrezygnowała z pracy, albowiem nie była w stanie łączyć pracy zawodowej z opieką nad matką. W rodzinie nie ma innych osób, które mogłyby stale opiekować się podopieczną. Stwierdzono również, że matka strony (posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) wymaga stałej opieki i pielęgnacji. Jej stan jest zły, choruje na chorobę Alzheimera, ma zdiagnozowaną demencję starczą i depresję. Odwołując się do materiału dowodowego sprawy odnotowano, że wnioskodawczyni wykonuje przy matce wszystkie czynności dnia codziennego, m.in. sprząta, gotuje, przygotowuje posiłki, kontaktuje się z lekarzem i pielęgniarką, realizuje recepty, pilnuje zażywania leków, robi zakupy, w tym również czynności pielęgnacyjne i higieniczne. Na tle tych ustaleń organ pierwszej instancji podkreślił, że nie budzi jego wątpliwości spełnienie przez stronę przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r. poz. 619, dalej: u.ś.r.). Zdaniem tego organu, przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z którego wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u podopiecznej. Kierując się tą argumentacją organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., co stanowiło podstawę prawną orzeczenia o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W wydanej w dniu 22 listopada 2022 r. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) uchyliło zaskarżonĄ decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1) odmówiło stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r.; 2) przyznało stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, w wysokości: a) 2.119,00 zł – na okres od dnia 1 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r.; b) 957,00 zł – na okres od dnia 1 października 2022 r. do dnia 14 października 2022 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 3 -5 oraz art. 24 u.ś.r. W jej uzasadnieniu SKO nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie stwierdzonej przez ten organ przeszkody do ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w ramach tej argumentacji SKO odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie kwestionując spełnienia przez stronę przesłanek z art. 17 ust. 1 uś.r., SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym, prawo to ustalone zostało za okres od 1 września 2022 r. do dnia śmierci matki czyli do 14 października 2022 r. Uzasadniając datę początkową okresu na który przyznano stronie świadczenie SKO wyjaśniło, że w okresie od dnia 1 marca 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. strona posiadałA prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z dnia 28 października 2021 r. (nr 8127/SZO), która za ten czas została zrealizowana. Jak zaakcentował organ drugiej instancji, decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona na mocy decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. w związku z oświadczeniem strony z dnia 30 sierpnia 2022 r. Uzasadniając odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku (marzec 2022 r.) do 31 sierpnia 2022 r. organ drugiej instancji stwierdził, że ustalenie świadczenia za ten okres byłoby sprzeczne z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b) i pkt 5 u.ś.r. Wskazał, że w przypadku przyznania danej osobie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie można przyznać jej następnie świadczenia pielęgnacyjnego dopóki nie zrezygnuje ona ze specjalnego zasiłku opiekuńczego a decyzja przyznająca to świadczenie nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W podsumowaniu stwierdził, że okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r., co skutkowało nieprzyznaniem jej wnioskowanego świadczenia począwszy od dnia w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 11 marca 2022 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium co do tego, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niezłożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bezwarunkowego oświadczenia o rezygnacji z jego pobierania stanowią przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wyraziła pogląd, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje wyłącznie możliwość dokonania wyboru świadczenia i nie reguluje kwestii uchylenia decyzji przyznającej świadczenie mniej korzystne. Nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego i pobieranego świadczenia przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia wybranego przez uprawnionego. Skarżąca dodatkowo podniosła, że złożenie wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne bezwarunkowego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawiłoby skarżącą środków pieniężnych niezbędnych dla własnego utrzymania. Wskazując na powyższe strona wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji części objętej zaskarżeniem (tj. w zakresie punktu I decyzji); - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie zaś – o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kwestie sporne w sprawie odnoszą się do daty początkowej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przy niespornym fakcie, że skarżąca spełnia wszystkie normatywne przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do ustalenia stronie wnioskowanego prawa już od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W chwili składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca pobierała bowiem świadczenie (specjalny zasiłek opiekuńczy), które ustawodawca przewidział jako pozostające w niedopuszczalnym zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Stanowi o tym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, SKO dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i zasadnie uznało, że w sprawie nie można pominąć faktu wypłacania stronie do sierpnia 2022 r. (włącznie) świadczeń pieniężnych z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego jaki został przyznany stronie na mocy decyzji z dnia 28 października 2021 r. i która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. Sąd podziela argumentację SKO, że fakt funkcjonowania - w dacie złożenia wniosku - w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy oraz fakt pobierania przez stronę tego zaświadczenia do sierpnia 2022 r (włącznie) stanowiło materialnoprawną przeszkodę do ustalenia stronie świadczenia pielęgnacyjnego (pomyślanego przez ustawodawcę jako świadczenie pozostające w niedopuszczalnym zbiegu ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym) już od miesiąca złożenia wniosku. Nie ma racji pełnomocnik skarżącej podnosząc w skardze, że skoro intencją skarżącej ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne było zrezygnowanie ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego to okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę przy ustaleniu daty początkowej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji, świadczenie pielęgnacyjne powinno być ustalone od miesiąca złożenia wniosku, zgodnie z normą z art. 24 u.ś.r. Bezspornie, przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest brak uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest dopuszczalne najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest rezygnacja z przysługującego świadczenia, czyli wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Takie stanowcze oświadczenie strona złożyła w dniu 30 sierpnia 2022 r., a jego konsekwencją było wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia skutkującego wyeliminowaniem z obrotu decyzji na mocy której strona nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (ostatnim miesiącem za który strona pobrała to świadczenie na mocy tej decyzji był sierpień 2022 r.) Podnoszona w skardze okoliczność, a mianowicie, złożenie przez stronę wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenia o woli zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może mieć wpływu na przedstawioną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jednakowoż, żadne życiowe względy nie mogą uzasadniać odstępstwa od zasady, że nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że przepis 27 ust. 5 u.ś.r. nie reguluje kwestii uchylenia decyzji przyznającej mniej korzystne świadczenie należy wskazać, że kwestia rozwiązania zbiegu świadczeń rodzinnych stanowiła przedmiot licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21; 9 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1798/21, a które stoi w sprzeczności z argumentacją zaprezentowaną w skardze. W podsumowaniu należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy strona do końca sierpnia 2022 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, w sierpniu 2022 r. została również wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją przyznającą stronie prawo do tego świadczenia. W świetle powyższego, zasadnie organ w punkcie I zaskarżonej decyzji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca złożenia wniosku (marzec 202 r.) do dnia 31 sierpnia 2022 r. Nie dostrzegając naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił.